http://law.moj.gov.tw/News/news_detail.aspx?id=107062
發文單位：司法院
解釋字號：釋字第 724 號
解釋日期：民國 103 年 08 月 01 日
資料來源：司法院
相關法條：非常時期人民團體組織法 第 8、18 條（31.02.10版）
私立學校法 第 33 條（86.06.18版）
漁會法 第 48 條（64.12.13版）
中華民國憲法 第 14、15、18、22、23、152、153、154 條（36.01.01）
中華民國憲法增修條文 第 5 條（94.06.10）
行政程序法 第 174-1 條（102.05.22）
中央法規標準法 第 7 條（93.05.19）
行政訴訟法 第 107 條（103.06.18）
司法院大法官審理案件法 第 5 條（82.02.03）
民法 第 33 條（103.01.29）
人民團體法 第 1、2、4、7、8、19、20、21、35、39、44、58 條（100.06.15）
督導各級人民團體實施辦法 第 1、16、17、18、19、20、20-1、20-2、20-3、20-4、21、21-1 條（95.06.15）
商業團體法 第 2、5、8、12、14、16、20、25、63 條（99.05.12）
工業團體法 第 2、4、7、13、14、20、23、59、63 條（98.05.27）
教育會法 第 18、42 條（98.05.27）
教育會整理及解散重行組織辦法 第 1、2、3、4、5、6 條（75.01.15）
地政士法 第 41 條（103.02.05）
建築師法 第 40 條（103.01.15）
會計師法 第 58 條（98.06.10）
法務部組織法 第 1 條（100.06.29）
法務部法規委員會組織規程 第 2 條（101.12.11）
律師法 第 5、11、18、41 條（99.01.27）
技師法 第 36 條（100.06.22）
公司法 第 208-1 條（102.01.30）
水利法 第 5 條（103.01.29）
醫師法 第 40 條（101.12.19）
物理治療師法 第 55-1 條（96.01.29）
農田水利會組織通則 第 6、10、14、16、28 條（101.01.30）
農會法施行細則 第 41 條（102.12.16）
漁會法施行細則 第 40 條（102.02.07）
公務人員考績法 第 12 條（96.03.21）
行政罰法 第 7 條（100.11.23）
法醫師法 第 31 條（102.01.16）
爭 點：督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職
權，違憲？
解 釋 文： 內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實
施辦法第二十條第一項：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監
事之職權應即停止」規定部分，違反憲法第二十三條法律保留原則，侵害
憲法第十四條、第十五條保障之人民結社自由及工作權，應自本解釋公布
之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。
理 由 書： 憲法第十四條結社自由規定，不僅保障人民得自由選定結社目的以集
結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集
合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受
不法之限制（本院釋字第四七九號解釋參照）。另職業自由為人民充實生
活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或非
營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇（本院釋字第六五九號
解釋參照）。人民團體理事、監事之選任及執行職務，涉及結社團體之運
作，會員結社理念之實現，以及理事、監事個人職業自由之保障。對人民
之上開自由權利加以限制，須以法律定之或經立法機關明確授權行政機關
以命令訂定，始無違於憲法第二十三條之法律保留原則（本院釋字第四四
三號解釋參照）。
人民團體法第五十八條第一項規定：「人民團體有違反法令、章程或
妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或
全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一
、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」其中限期整
理部分，因事涉結社自由與理事、監事工作權所為之限制，其應遵行程序
及法律效果，自應以法律定之，或由立法機關明確授權行政機關以命令訂
定。
內政部九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第
二十條第一項：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權
應即停止」規定部分，其效果限制人民之結社自由及理事、監事之工作權
，卻欠缺法律明確授權依據，違反憲法第二十三條法律保留原則，侵害憲
法第十四條、第十五條保障之人民結社自由及工作權，應自本解釋公布之
日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。
人民團體中之職業團體，其現行相關法制，基於歷史背景，雖強制會
員入會，但並未普遍賦予公權力，相關法規對其又採較強之監督，主管機
關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能
及相應配合之監督強度，建立適當之法制規範，併此指明。
大法官會議主席 大法官 賴浩敏
大法官 蘇永欽
林錫堯
李震山
蔡清遊
黃茂榮
陳 敏
葉百修
陳春生
陳新民
陳碧玉
黃璽君
羅昌發
湯德宗
協同意見書 大法官 蘇永欽
本件解釋認定「督導各級人民團體實施辦法」第二十條第一項違反了憲法第二十
三條規定的、限制基本權必須遵循的法律保留原則，因此必須於一年內完成修正，就
此主要結果雖尚可支持，但此處法律保留原則預設的基本權限制，解釋認定除了結社
自由外，還及於工作權，本席則對商業團體理監事的停職，是否構成工作權的限制，
有相當保留。至於本案真正重心所在的結社自由，僅以其在現代多元社會承擔的重要
功能，管制上竟還保留「督導」的思維，實已充分暴露現行人團法制抱殘守缺的嚴重
性，尤其相較於憲法第十四條所規定的另一市民社會不可或缺的集會自由，本院在審
查其管制界線時在密度和廣度上的不遺餘力（釋字第四四五號、第七一八號解釋），
卻在再度有機會審查結社自由時（繼釋字第四七九號、第六四四號解釋之後），仍如
蜻蜓點水般，只從法律保留原則的觀點作形式上的審查即告結束，輕重之間的對比實
在太過強烈。這裡主要考量的當然還是司法決定的被動性，不宜輕易超越案件所涉爭
點，才未追究相關法制逾越憲法界線的各部分，其高度自抑誠可理解。但本院依大法
官審理案件法第五條第一項第二款審查法令有無違憲，本可不受聲請人主張違憲的理
由拘束，以本案而言，對於系爭規定的合憲性判斷，除從整體規範形式的角度切入外
，並非不能再從國家對人民團體內部人事得否逕為「限期整理」的行政管制，作實體
的比例原則的審查，倘若如此，則不論從比例原則內涵的任一觀點出發，都有必要先
釐清本案涉及的商業團體組織法上的定位，也就是確認其為公法上或私法上的團體，
其審查結果幾乎必然因此一定位的不同而異，至此現行人民團體法制最結構性的憲法
問題始可獲得處理。可惜本件解釋一方面不作實體的審查，而未藉此釐清商業團體法
所定商業團體的性質，另一方面又顯然無法坐視現行人團法制的嚴重乖違憲法保障多
元社會的意旨，仍在理由書結尾以旁論方式諭知主管機關對職業團體法制作全盤的審
慎規劃。本席卻不免擔心，不僅一般民眾無法洞悉主旨和旁論間的邏輯，即使主管機
關也因未見較為完整的論述而無法清楚掌握憲法的界線，及立法政策上還有多少選擇
空間。因此特就以上三點理由未洽或論述不足之處，提出個人的補充如後。
一、人民團體的理監事停權無關工作權限制
本院歷來有關工作權的解釋有兩個面向，一為單純防衛性者，如釋字第四○
四號、第五一○號、第六四九號等解釋），一為與憲法第一百五十二條至第一百
五十四條聯結而為積極受益性者（如釋字第四九四號解釋），前一面向的解釋參
考德國基本法第十二條甚多，與其「職業自由」的概念幾無軒輊，即以第六四九
號解釋為例，近年最典型的界定即為：「按憲法第十五條規定人民之工作權應予
保障，人民從事工作並有選擇職業之自由」，所謂職業自由，面對現代社會十分
複雜多樣的活動方式，當然還有不少的界定難題，但德國憲法法院一貫的描述，
即強調不論從精神或物質角度而言，須為足以「建立及維持生計」（Schaffung
und Erhaltung einer Lebensgurdlage）的活動，因此儘管為了回應社會變遷，
早已不拘泥於傳統的職業觀念，而作了許多的放寬，但單純付出無關維生需要的
榮譽性活動，還是無法涵蓋。受益權面向的工作權則明顯受到德國威瑪憲法第一
百六十三條的影響（Recht auf Arbeit），我國憲法第一百五十二條即參考該條
第二項第一句而訂：「國家應確保每個國人從事經濟工作以維生計之機會」（
Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch
wirtschaftliche Arbeit seinen Unterhalt zu erwerben.），在概念上也同樣
把工作和生計結合。
此所以本院早期的解釋，也特別突出這個要素，比如釋字第四○四號、第四
一一號解釋：「人民得自由選擇工作及職業，以維持生計」，後來的解釋雖不反
覆闡明這一點，但從其所涉事實也並未逸出這樣的定義，特別是從近年結合工作
權與財產權而解釋出來的營業自由（排除了受雇的經濟活動，凸顯其獨立從事並
自負盈虧的一面），概念上更不可能涵蓋非營利性的活動（可參釋字第五一四號
、第六○六號、第七一六號、第七一九號解釋等）。唯一的例外就是本件解釋所
援引的第六五九號解釋：「職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要
，不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作
權保障之範疇。」並據此而把「無給職，但得酌支出席費及交通費」的私立學校
董事職務也納入為一種「職業」。讀到「不因…. 而有異」的部分，如果仍然謹
守前面一貫的「維持生計」要素，問題還不算大，因為即使在公益、非營利的場
域，比如紅十字會，當然仍有不少人以此維生，只是一旦把榮譽職性質的工作也
解釋進去，所謂職業的內涵真的只需要符合「充實生活內涵及自由發展人格所必
要」，最多加上一定的「持續性」，則不但各種志工是一種職業，連付費學習的
學生都可能變成一種職業。這樣廣義的工作概念，已無法從憲法第十五條或第一
百五十二條的脈絡準確的理解。
釋字第六五九號解釋的概念突破，從憲法保障基本權的高度來看，本來沒有
什麼大不了的問題，本院在憲法並無如德國基本法第二條概括保障人民人格權發
展自由規定的情況下，也早已認定人民在各種列舉的自由權利以外，還可以本於
憲法第二十二條享有這樣的概括性的行為自由（釋字第五三五號、第六八九號、
第六九九號等解釋），因此即使不把這類無給的活動自由放在工作權，也可以在
一般行為自由下受到保障。問題在本院對於基本權保障的解釋已漸趨細緻，會因
基本權及規範領域的不同，包括系譜學、社會功能乃至憲法分權體制、基本國策
上的關聯，而異其保障的程度，使得追求公益的公權力措施通過最低的基本權保
障，未必也能通過較高的基本權保障。以工作權而言，自釋字第五八四號解釋以
後，本院即移植德國基本法規定及憲法法院發展出來的三階審查方法，區分職業
選擇與職業內容的限制，前者再區分主觀條件的限制與客觀條件的限制，認為在
比例原則的審查上應從寬而嚴採取不同的標準，本席在釋字第七○二號解釋的意
見書，也提出此一移植有其社經體制的重要意涵，因此也可在我國憲法有關國民
經濟的國策規定找到基礎。值得特別注意之處即在，這樣細膩的方法論更有賴於
較為精準的基本權解釋，不能這樣也好那樣也好，德國的三階審查方法當然以其
職業自由限於「維持生計」的情形才能成立，如果把職業概念大幅擴張到所有與
「充實生活內涵及自由發展人格」有關的活動，這樣寬嚴不同的審查標準還能不
能合理化，當然就大有疑問。本院不能在需要精緻的時候，取其精緻，碰到某個
案件一時找不到更好的基本權（其實第六五九號解釋大可以用一般行為自由作為
該案的基本權），就任意稀釋。在我國的司法違憲審查制度發展到多數決民主政
治已越來越穩定的今天，求其精緻已十分不易，這樣方法上的恣意實在是制度之
賊。此所以本席對於本件解釋毫無必要的再次把商業團體不支薪的理監事職務解
釋成一種職業，而以其受撤免為對工作權的限制，期期以為不妥，即使不正面變
更第六五九號解釋的此一內涵，至少也可以在認定何種基本權受到限制時，僅以
結社自由為限，而不讓該解釋造成的工作權釋義上的困擾繼續擴大，以待適當時
機再作修正。
二、集會結社法制的憲法評價有如秋毫輿薪
其次，本席對於本件解釋再次有機會對人民團體法制作合憲性審查，而且和
前兩次一樣，在方法上如果要回到憲法保障結社自由的本旨去檢驗包括結社與否
到社團運作在內的高度管制，並無太大困難時，卻仍然只作最形式和低密度的處
理，所以不能已於言者，實在是因為結社自由對台灣這樣一個必須靠強韌成熟的
市民社會來支撐的新興民主體制，卻因為多數民眾長期浸潤於父權主義文化，習
焉而不查，具有格外重大的意義。相對於此，本院在審理集會遊行法時，表現的
又是另一番近於錙銖必較的高度積極主義，包括在第四四五號解釋首次以重大關
聯理論，擴張審查確定終局裁判未適用的條文，對於制憲者刻意一起放在憲法第
十四條的兩個以集體行使為其本質的基本權，一弛一張，一冷一熱，形成強烈對
比，顯示多數大法官不僅低估了結社自由的社會功能，而且沒有認知集會自由和
結社自由間的某種相輔相成的關係，釋憲者平衡二者尚且不暇，還要以明顯的差
別對待來強化社會上重集會而輕結社的偏頗態度，可謂能見秋毫卻不見輿薪，因
此有必要把結社自由在基本權清單上的意義功能說得更清楚，尤其是它相對於集
會自由的相伴與獨特之處。
本席在第七一八號解釋意見書中說明集會自由理念時，已經很清楚的點出其
與結社自由共有的社會功能，請容先予節錄：「從集會自由系譜學的角度來思考
，集會自由和言論自由、結社自由一樣，都是民間社會的建構與運作不可或缺的
保障，故憲法體例雖以獨立規定為多，但國際人權公約和不少國家就把這些權利
放在同一條文，比如世界人權宣言第二十條、歐洲人權公約第十一條和我國憲法
第十四條都把集會自由和結社自由放在一起，美國憲法增修條文第一條則是把它
和言論自由放在一起。尤其明顯的是日本憲法第二十一條、韓國憲法第二十一條
、印度憲法第十九條、芬蘭憲法第十條及瑞典政府組織法第二章第一條都是以群
組方式把言論、出版、集會、結社等自由權利規定在同一條。」結社自由這部分
的意義，可以說是一種德國人所稱的溝通基本權（Kommunikationsgrundrecht）
，以其集體性，和集會自由共同補一般言論自由的不足，且以其組織性，又可補
集會自由一時性的不足，從而有「補強確保」（Komplementärgarantie）的功能
。組織性的集體溝通，不論就議題設定的廣度或討論內容的深度，毫無疑問都遠
勝於一時性的集體溝通，有利於溝通審議性格（deliberative）的提高。再加上
後者對於公共空間的利用有極大的外溢成本，而需要以許多公共利益（交通、交
易、公衛、寧靜等）的減損為其對價，相對而言，組織性的集體溝通則可因其長
期性而在溝通的成本效益上最大化。此所以現代民主所需的意見溝通本來就以結
社為主─政黨、利益團體為其典型中介體，而僅以集會填補短期的需要。本席也
在該號解釋意見書中提到，資訊社會到來後近於無限寬廣的虛擬空間（「社群網
站」）已被創設出來，對於成本過高卻不可替代的集會溝通有了越來越高的可替
代性，相對而言，組織性的溝通卻仍保有較高的不可替代性。
結社的群體歸屬性則是結社自由的另一層重要社會功能，而正好是一次性的
集會無法承擔者。此一功能反而和婚姻、家庭基本權有其共伴互補的效應，一方
面可以排除個體在生活上的孤寂無助，另一方面更可以共同對抗更高組織的無理
罷凌。就這部分本席也曾在釋字第七一二號解釋的意見書說明家庭權的功能變遷
時提到：「家庭不再是和公權力銜接，在國家之下唯一具有諸多社會功能的次體
系（「同心圓」），基本上學校取代了它的文化傳承功能，企業取代了它的經濟
營生功能，國家取代了它的供養福利功能，甚至慰藉心靈的功能，也大部分被社
團、媒體、網路給取代了。功能的轉變隨著組織的調整而生─從 Gemeinschaft
到 Gesellschaft（Ferdinand Tönnies），人們實際上是通過各種組織的防衛傘
來對抗國家的不當干預，並通過組織的內部運作來壯大自我。因此家庭仍然和其
他的社會組織一樣有這樣的基本功能，但正確的說，去功能化後家庭已經變成人
類最私密的組織，不同於這些以平等個體為基礎，具有高度功能、目的性的組織
，家庭為生活整體的結合，除了基於自由意志的進入退出，其組成更建立於生育
血緣之上；其成員間的互動，除以自由人格為前提外，更多時候正是為形塑成熟
的人格、為走出社會面對競爭而準備。這種全人、私密、初始、養成的組織，反
而是它與一般營利、非營利組織主要區隔之處。換言之，現代社會的家庭已經成
為個人與社會─而不再是個人與國家─鏈接的主要環節。」如果我們再把結社對
抗國家不當罷凌的功能，放進全球化─也就是「去國家化」的脈絡來看，越來越
多的跨國結社實際上承擔了國家無法承擔的社會功能，而成為全球治理的要角。
至於由人民（包含自然人和法人）以自由意志、平等主體，依其特定需要組織起
來的營利或非營利社團，可以承擔的各種功能，又遠遠不以溝通為限，則更不待
詞費。足見從結社的相濡以沫與功能多樣性來看，也已經完全不是集會所能望其
項背。
因此對於這在基本權系譜上自始和集會自由相伴，共同成為市民社會基礎結
構的結社自由，未積極闡發其古典意義對釋憲者而言已經是一種失職，對於這個
基本權在歷經數世紀的社會變遷而昇華到更高境界時，在有機會發揚其精義時仍
以近於漠視的態度一再作低度的處理，相對於闡明集會自由的積極熱情，更顯得
釋憲者在處理基本權體系的輕重失衡。如果再進一步比對我國的集會遊行法制和
人民團體法制，前者足可與民主法治成熟國家並駕齊驅，後者則幾乎只見於獨裁
專制國家，就不會認為本席慨然系之的能見秋毫卻不見輿薪，有半點渲染了。
三、職業團體法制不可以始終公不成私不就
我國人民團體法制的嚴重落伍，和多數人對其落伍的沒有感覺，其實正說明
我國仍未擺脫千年沈積的儒家父權主義文化，一個真正成熟的市民社會也還有待
形成。主要的證明就是具有基本法或基準法地位的人民團體法，它的前身就是民
國三十一年二月十日國民政府公布的「非常時期人民團體組織法」，一個完全基
於訓政理念，以該法為教育民眾結社的工具，面對一盤散沙，在宗族和國家之間
並無自由結社的古老社會，這樣一個不分自由和強制性社團、一體對待的法制，
以當時背景，絕對不能說有何重大謬誤。但到了民主化的前夕，民國七十八年一
月二十七日修正公布的「動員戡亂時期人民團體法」，仍然維持這樣的結構，已
經沒有抓準民主改革的大方向，到了民主化完成後，民國八十一年七月二十七日
修正公布的人民團體法依然故我，就只能說是抱殘守缺，犯了嚴重的時代錯誤了
。這應該就是本件解釋最後提到的「歷史背景」，雖然嚴格而言，現行的人民團
體法和相關法制其實並沒有從這個背景完全走出來，而是一個基本上仍停留在訓
政時期「督導」理念的歷史法制。此所以性質上無可選擇只能是自由結社的社會
團體（人團法第三十九條），仍然需要主管機關的許可才能組成（人團法第八條
），可說是所有民主憲政國家無法想像的嚴苛管制，民主化後主要的改革，只是
不再限制一區一家而已（舊的非常時期人民團體組織法第八條、人民團體法第七
條參照）。然而民主化後的台灣，自由結社早已如雨後春筍，多數民眾無視於人
民團體法的規定，不申請主管機關的許可，主管機關則只對依法申請者嚴加督導
，甚至細如社團名稱、章程文字，形成既放任又嚴管的荒謬景象，而社會不以為
忤，本院曾兩度受理解釋也竟不予深究，或許真的只能視為一種後訓政時期的文
化現象。
誠如本件解釋和其援引的第四七九號解釋所指出，結社自由的核心內容包含
社團的自由組成，人民的自由加入和不加入，以及目的、組織與運作的自主決定
。因此強制組成和強制加入，強制成為法人，強制組織分工或強制特定目的，都
當然（per se）違反了憲法保障的結社自由。本院在釋字第四六七號解釋處理地
方自治組織問題時，也曾論及人民團體受到高度強制的情形，很清楚的指出必須
限於公法人：「其他依公法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性，而有
行使公權力之權能，且得為權利義務主體者，亦有公法人之地位。」此一解釋也
預為憲法未規定的其他非屬地性的公法人保留了依法創設的空間，包括公法人性
質的職業團體。但這類公法人團體之所以不違反憲法第十四條保障的人民結社自
由，就在它依法分擔國家任務並分享國家權力，本身即為統治權的一部分，而無
向統治者主張基本權的地位。且基於依法行政要求而可受到高度管制，包括強制
組成、加入及組織運作等，非如此反而不能合理化。換言之，公法人性質的人民
團體，和自由結社的人民團體，是本質完全不同的兩種組織，前者不在結社自由
保障範圍，人民（而非團體）最多可以主張一般行為自由的保障（這也是德國聯
邦憲法法院一貫的見解，可參 BVerfGE10,89ff.）。因此民主化以後已經沒有任
何理由再將二者一體規範。自由結社中需要國家作比較深度管制的，只有涉及社
團要取得獨立權利能力的情形，也就是基於他人權利及公共利益的保護，而對於
其法人地位的取得喪失，及法人團體運作的合法性，作一定程度的管制。
表一：我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間
┌──────┬─────────┬───────┬────────┐
│組織類型 │公法團體法人 │依民法設立的 │依民法組成的非法│
│ │ │社團法人 │人團體 │
├──────┼─────────┼───────┼────────┤
│團體自主性 │住民自治/間接行政 │結社自由 │結社自由 │
│的憲法基礎 │ │ │ │
├─┬────┼─────────┼───────┼────────┤
│規│成立 │強制成立 │自由 │自由 │
│範├────┼─────────┼───────┼────────┤
│管│加入 │強制加入 │自由 │自由 │
│制├────┼─────────┼───────┼────────┤
│空│獨占性 │獨占 │非獨占 │非獨占 │
│間│ │ │ │ │
│ ├────┼──┬──────┼───────┼────────┤
│ │監督 │運 │得為高度管制│得為中度管制 │至多僅得為低度管│
│ │ │作 │ │ │制 │
│ │ │規 │ │ │ │
│ │ │範* │ │ │ │
│ │ ├──┼──────┼───────┼────────┤
│ │ │內 │在一定條件下│ 在一定條件下 │至多僅得為低度管│
│ │ │容 │亦可介入 │ 亦可介入 │制 │
│ │ │監 │ │ │ │
│ │ │督 │ │ │ │
└─┴────┴──┴──────┴───────┴────────┘
*人事、組織規範
從表一去比對現行相當複雜的人民團體法制，就不難明瞭本件解釋理由書最
後對主管機關的諭知：「雖強制會員入會，但並未普遍賦予公權力，相關法規對
其又採較強之管理，主管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種
職業團體應有之功能及相應配合之管理強度，建立適當之法制規範。」講得更白
一點，就是要釐清各人民團體的基本定位，從其憲法基礎測定立法管制的空間，
然後才能考量我國現實社會條件，因應社會變遷，作最符合各種職業團體最佳利
益的調整，徹底擺脫目前這樣「公不成，私不就」，不論從公法團體或私法團體
的角度來看，都有不小憲法瑕疵的窘境。
現行法制到底有多混亂？形式上有公法人地位的只有農田水利會，但就其餘
職業團體管制的實際程度來比較，或高或低並不一致，未明定有法人地位的各種
專門職業團體，其強制程度和所具公權力反而最高，工商團體依法當然為「法人
」，但不清楚為公法人或私法人，強制性最低，且無任何公權力。即使如此，究
其實際受管制的程度而言，學界的定性就高度分歧，僅以曾經或目前參與憲法解
釋工作而曾就此發表意見者而言，主張工商團體應為公法人者有管歐、黃越欽、
城仲模、廖義男、陳新民等大法官，主張應為私法人者則有施啟揚前院長及姚瑞
光、吳庚、陳敏等大法官，另洪遜欣大法官認為兼具公法人與私法人的混合性質
，但法院實務則向來認為法既未明認其為公法人，且未賦予任何公權力，應該只
有私法人的地位，手邊查得者如基隆地院 89 年度易字 343 號刑事判決（商業
團體）、台北地院 97 年度簡上字 2 號民事判決（臺灣省商業會）及台北高行
98 年度訴字第 418 號行政事件判決（商業團體），另外針對醫師公會，也可
參最高法院 96 年度台上字第 2347 號民事判決，沒有一件採公法人說。以下的
重點比較應可略窺一二：
表二：各種職業團體受管制程度比較
┌────┬─────────┬─────────┬────────┐
│ │工商團體 │專門職業團體 │農田水利會 │
├────┼─────────┼─────────┼────────┤
│法人地位│法人 │未規定 │公法人 │
│ │（工業團體法第 2 │（主管機關核准、向│（水利法第 5 條│
│ │ 條、商業團體法第│ 法院辦理法人登記│） │
│ │ 2 條） │ ） │ │
│ │ │ │ │
├────┼─────────┼─────────┼────────┤
│成立 │法定要件成立 │法定要件成立 │發起核准、政府設│
│ │（工業團體法第 7 │（律師法第 11 條）│立 │
│ │ 條、商業團體法第│ │（農田水利會組織│
│ │ 8 條） │ │ 通則第 6 條）│
│ │ │ │ │
├────┼─────────┼─────────┼────────┤
│入會 │強制，非有法定事由│強制，可自由退出執│強制非執業必備要│
│（退會）│不得退出。未加入得│業必備要件 │件 │
│ │處罰，但非執業必備│（律師法第 11 條）│（農田水利會組織│
│ │要件 │ │ 通則第 14 條）│
│ │（工業團體法第 14 │ │ │
│ │ 、59 條、商業團│ │ │
│ │ 體法第 14、63 條│ │ │
│ │） │ │ │
├────┼─────────┼─────────┼────────┤
│任務 │法定 │法定 │法定 │
│ │（工業團體法第 4 │ │（農田水利會組織│
│ │ 條、商業團體法第│ │ 通則第 10 條）│
│ │ 5 條） │ │ │
│ │ │ │ │
├────┼─────────┼─────────┼────────┤
│公權力 │無需行政委託 │發予證書 │徵收建造物使用費│
│ │ │（律師法第 5 條）│、餘水使用費 │
│ │ │ 準司法權 │（農田水利會組織│
│ │ │（律師法第 41 條；│ 通則第 28 條）│
│ │ │ 釋字第 378 號解│ │
│ │ │ 釋） │ │
├────┼─────────┼─────────┼────────┤
│組織分工│法定 │法定 │法定 │
│ │（工業團體法第 20│（少數團體未規定，│（農田水利會組織│
│ │ 、23 條、商業團│ 如會計師法） │ 通則第 16 條）│
│ │ 體法第 20、23 條│ │ │
│ │） │ │ │
└────┴─────────┴─────────┴────────┘
本席以為，本件解釋諭知事項因屬旁論，故有意限縮其範圍於職業團體部分
，實際上如前所論人民團體法制絕對已到全盤檢討的時候。至於職業團體部分，
明確釐清其公私團體的定位，應該是調整的第一步，何者應為公法人，何者應為
私法人，各國情形或許不盡一致，以工商團體而言，德國和若干有濃厚統合主義
（ Corporatism）色彩的歐陸國家，如奧地利、荷蘭、瑞典等，其工商會（德國
稱 IHK,Industrie-und Handelskammer）自十九世紀開放營業自由後即陸續成立
，其組織運作方式很多還可遠溯中世紀的行會，因此在公法人的定性上，除認為
屬單純協助國家的間接行政公法人外，一直有很有力的學說認為和地方自治團體
一樣，為一種先於國家存在的固有經濟自治團體，因此有其憲法的高度。就我國
而言，既無本土的背景而純屬外國制度的移植，是否公法人化應該屬於立法裁量
的範疇。但另一方面，同屬制度移植，我國憲法卻又單獨對人民加入專門職業在
憲法上作了特別的規定，本席就此曾在釋字第六八二及第七一一號解釋中有所分
析，如果朝公法人方向調整，也許更符合憲法意旨。無論如何，公法團體或私法
團體，非楊即墨，必須要有明確的定位，才能清楚的劃出憲法的界線，以本案處
理的情形而言，如果是公法人，對於重要人事的爭議，監督機關的介入當然符合
比例，如果只是私人自由意志的結合，國家的介入便明顯過度。但如果是民法上
的社團法人，則可依民法處理。怎麼能說公法私法的釐清沒有必要？
協同意見書 大法官 黃茂榮 提出
大法官 陳碧玉 加入
本號解釋多數意見認為：「內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導
各級人民團體實施辦法第二十條第一項：『人民團體經主管機關限期整理者，其理事
、監事之職權應即停止』規定部分，違反憲法第二十三條法律保留原則，侵害憲法第
十四條、第十五條保障之人民結社自由及工作權，應自本解釋公布之日起，至遲於屆
滿一年時，失其效力。」就此部分，本席雖敬表贊同，但認為尚有相關問題值得釐清
，爰提出協同意見書，敬供參考：
壹、聲請案事實要略
最高行政法院九十九年度判字第八三三號判決理由中所載聲請案事實要略如
下：
「彭正雄（按即本件釋憲案聲請人）為上訴人新竹市商業會第 8 屆理事長
，該屆理監事任期於民國 96 年 7 月 15 日屆滿，原定於 96 年 6 月 18 日
召開第 9 屆第 1 次會員代表大會改選理監事，惟因會員代表資格疑義，理事
彼此間意見分歧未能成會，以致無法召開會員代表大會辦理改選，上訴人新竹市
商業會乃以會員代表資格疑義尚待釐清為由，向被上訴人申請延期召開。」
本件新竹市商業會理監事改選案，經被上訴人（新竹市政府）「以 96 年 7
月 2 日府社行字第 0960065564 號函同意延期改選，惟以不超過第 8 屆理、
監事任期屆滿後 3 個月為限」。
雖經新竹市政府同意延期三個月改選在先，但在該期間經過前，新竹市政府
復「以 96 年 9 月 26 日府社行字第 0960098953 號函及 96 年 10 月 2 日
府社行字第 0960100558 號函說明，因第 8 屆理監事任期業已於 96 年 7 月
15 日屆滿，依法不得辦理補選，所報連署召開第 8 屆第 1 次臨時會員代表
大會，辦理補選理監事，於法不合，礙難同意備查。」
新竹市政府不同意其「連署召開第 8 屆第 1 次臨時會員代表大會，辦理
補選理監事」後，並對其補選結果，以「有關選舉第 8 屆缺額理監事，業於前
函覆第 8 屆理監事任期已屆滿，依法不得進行補選而不予備查在案，故有關該
缺額理監事補選之決議，依法無效，不予核備。」
而後新竹市政府以「上訴人新竹市商業會因改選期限屆滿仍未完成改選」為
理由，「依人民團體法第 58 條規定，以 96 年 10 月 15 日府社行字第
0960107777 號函（下稱原處分二）通知上訴人新竹市商業會限期整理」。該函
之發文日期為原同意其延期三個月改選之期限屆滿日。一方面在該期限屆滿前不
同意其連署召開臨時會員代表大會，辦理補選理監事；另一方面在該期間屆滿時
又發函，以「新竹市商業會因改選期限屆滿仍未完成改選」為理由，在屆滿日即
為「通知上訴人新竹市商業會限期整理」。
以致「嗣該會整理小組於 96 年 12 月 1 日召開第 9 屆第 1 次會員代
表大會並選出理事長黃全財等理監事及候補理監事，並經被上訴人 96 年 12 月
12 日以府社行字第 0960130431 號函同意備查」時，「上訴人彭正雄亦經會員
代表五分之一以上連署，同於 96 年 12 月 1 日召開第 8 屆第 2 次臨時代
表大會、第 9 屆第 1 次會員代表大會並選出理事長即上訴人彭正雄、理事徐
傳祿、呂沐能、監事謝建成等理監事及候補理監事。」鬧出雙胞。
貳、限期整理之要件過度籠統
人民團體法第五十八條第一項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公
益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期
令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：……二、限期整理。」
商業團體法第六十七條第一項規定：「商業團體如有違背法令或章程、逾越權限
，妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關應為左列之處分：一、警告。二、撤銷
其決議。三、停止其業務之一部或全部。四、撤免其理事、監事。五、整理。六
、解散。」工業團體法第六十三條第一項規定：「工業團體如有違背法令、逾越
權限、妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關得為左列之處分：一、警告。二、
撤銷其決議。三、停止其任務之一部或全部。四、撤免其理事、監事。五、整理
。六、解散。」
上開規定雖皆有主管機關，在其所定之要件下，得命為「整理」之行政處分
之規定，但該等規定，因其要件太過籠統，相隨所連結之效力在程度上跨度太大
，自「警告」至強制「整理」及「解散」，發生裁量權範圍過大的問題。因此，
引起如上引事實概略所示，新竹市政府時而函示得在三個月內改選，時而在該期
間經過前，又不准改選，而後待該期間屆滿時，又以「改選期限屆滿仍未完成改
選」為理由，在該期間屆滿日，通知新竹市商業會限期整理。
參、結社自由之限制受法律保留原則之保障
按在民主憲政體制，人民的意見必須經過彙整，始能形成公共意見，以民主
的方式，參與或影響公共事務之決定。因此，憲法第十四條保障人民有結社之自
由。商業團體之會員廠商組織商業團體之結社自由，含自己或指派會員代表參與
理事、監事之選舉與被選舉，以及當選後行使理事、監事職權之自由。當其結社
所涉社團為產業團體或職業團體時，其結社自由並涉及憲法第十五條保障之財產
權及工作權。是故，限制人民結社之自由，依憲法第二十三條，應有法律，或至
少有經法律明確授權之法規命令為其依據。
肆、限期整理之效力應以法律或法規命令定之
人民團體法第五十八條第一項、商業團體法第六十七條第一項及工業團體法
第六十三條第一項雖有規定在該當其要件時，得對人民團體、商業團體或工業團
體命為限期整理之處分，但在上開法律中並未規定整理之效力內容。而在督導各
級人民團體實施辦法（九十五年六月十五日修正發布，下稱系爭辦法）第二十條
第一項始規定：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停
止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織
整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月內完成整理工作。」第二十一
條之一規定：「人民團體經限期整理程序所選出之理事、監事，其屆次視為新屆
次。」依上開規定，限期整理不僅立即停止原理事、監事之職權，實質上已將其
解任。
人民經由結社組織社團，當其會務必須藉助於理事、監事執行時，其會員自
己或指定會員代表，選舉或被選舉為理事、監事，自為其結社自由之核心內容的
一部分。所以停止理事、監事之職權，或將其解任之規定，應有法律或經依法律
明確授權而制定之法規命令為其依據。因系爭辦法第一條關於其制訂依據，僅規
定：「為督導各級人民團體健全組織發揮功能，特訂定本辦法。」而未表明其經
立法機關授權制定之依據，自不具法規命令之法源資格。故系爭辦法上開關於限
期整理之效力規定，違反憲法第二十三條之法律保留原則。
伍、行政中立以促進和諧
聲請案在聲請人所屬商業團體內部存在之問題為：關於理事、監事之選舉及
其引伸理事會對新入會員或會員代表之資格審查，於重要會員間有不同的意見。
當商業團體中之強勢派別，關於理事、監事之選舉勢均力敵時，如果不能自行化
解，其主管機關應當協助其和氣解決，而不適合先置之不理，而後待其因相持不
下，遲誤改選期間時，即逕依人民團體法第五十八條為限期整理之處分，而後依
系爭辦法第二十條，自行就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五人或
七人組織整理小組，並指定一人為召集人，辦理整理工作。特別是依第二十一條
第一項第二款、第三款辦理「清查現有會員（會員代表）會籍」及「召開會員（
會員代表）大會，選舉理事、監事」。蓋既然能夠「就非現任理事、監事之會員
（會員代表）中遴選五人或七人組織整理小組，並指定一人為召集人，辦理整理
工作」，其實並不難基於調解的心情，遴選一部分現任理事、監事之會員（會員
代表）及一部分非現任理事、監事之會員（會員代表）來組織整理小組，並指定
一人為召集人，辦理整理工作，以促進和諧，健全會務運作與發展。目前規定之
整理方法，必然治絲益棼，人事恩怨糾結愈深。如果還是堅持目前非調解式的解
決方式，則就整理之強勢介入，應檢討其正當法律程序的設計。
陸、法官保留始足以保障結社自由
鑑於理監事或董監事之解任涉及人民關於結社自由及財產權、工作權等自由
發展的重要基本權利，且其一旦受到侵害，事後往往難以補償或回復原狀，所以
其剝奪除應有法律或法規命令為其依據外，並應受正當司法程序之保障。參酌民
法（民法第三十三條第二項）及公司法（公司法第二百零八條之一第一項）關於
理監事或董監事之解任，皆採法官保留。是故，該司法程序之保障，應提早至下
達其限制或剝奪處分前，採法官保留之預防性保障，而非遲至下達限制或剝奪處
分後，始就其限制或剝奪是否違法或不當，提供行政救濟或國家賠償之補償性保
障。蓋結社自由之侵害結果通常事後難以補償或回復原狀。
人民團體法第五十八條第三項及第四項規定「對於政黨之處分，以警告、限
期整理及解散為限。政黨之解散，由主管機關檢同相關事證移送司法院大法官組
成憲法法庭審理之（第三項）。前項移送，應經政黨審議委員會出席委員三分之
二以上認有違憲情事，始得為之（第四項）。」該規定亦顯示：現行人民團體法
，即便是關於政黨，亦過度輕忽限期整理對於政黨可能帶來之危害。
除本件聲請案涉及之事項外，現行法與人民團體、職業團體、產業團體及政
黨有關之法制的自由化及自治化，尚有諸多不周全之處。為圓滿保障人民結社之
自由及其會務之自治，並健全民主憲政法制，相關機關應徵詢各方意見，就人民
團體、職業團體、產業團體及政黨有關之法制，儘速本諸民主憲政的精神，全盤
檢討，以符合憲法第十四條及第十五條關於結社自由及財產權、工作權應予保障
之意旨。
協同意見書 大法官 陳春生
本號解釋認為，內政部發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項規定（
下稱系爭規定），人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止之
部分，違反憲法第二十三條法律保留原則之見解，本席敬表同意。謹就本號解釋之解
釋意旨及理由書中併此指明部分，略述協同意見如下。
壹、本號解釋之意義
一、系爭規定牽涉人民受憲法保障之工作權及結社自由
本號解釋就主管機關對人民團體為限期整理之處分，致其理事、監事之職權
應即停止，對理、監事而言，此牽涉其受憲法保障之工作權及結社自由。就工作
權方面，此乃延續本院釋字第六五九號解釋之見解，即關於憲法第十五條之工作
權，不以營利或有給職為限，本號解釋亦採同樣立場。關於結社自由方面，本號
解釋再次重申釋字第四七九號解釋見解，亦即結社自由不只保障人民得自由選定
參與或不參與結社團體之組成與相關事務，亦包含保障由個別人民集合而成結社
團體，就其本身之形成、存續與結社相關活動之推展，免受不法之限制（註一）
。換言之，結社自由受保障之對象，包含團體之成員及團體本身。
二、本號解釋乃以系爭規定違反憲法第二十三條法律保留原則，不採嚴格之國會保留
原則
本號解釋乃以系爭規定違反憲法第二十三條法律保留原則為依據，其理由如
同解釋理由書中所述，係因主管機關對人民團體所為限期整理之處分，因事涉結
社自由與理事、監事工作權所為之限制，其應遵行程序及法律效果，自應以法律
為之。而依本院解釋，對於人民自由、權利之限制，何種事項應以法律直接規範
或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身
及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由
者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之（本院釋字第四四三號解釋
參照）；而如本院釋字第四九一號解釋對於公務人員為免職之懲戒處分之構成要
件，本院認為「依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職之懲
處處分，為限制其服公職之權利，實質上屬於懲戒處分。其構成要件應由法律定
之，方符憲法第二十三條規定之意旨」即要求國會保留。惟本號解釋對系爭規定
之審查基準，不採所謂國會保留原則，亦即仍得由立法機關明確授權行政機關以
命令訂定之，其原因在於人民團體中如社會團體或本案所涉之商業團體，其組成
可能事涉公共利益（人民團體法第三十九條、第三十五條參照），與單純之限制
人民自由、權利不同，應給予立法機關與主管行政機關適當之裁量權限。
貳、本號解釋理由書第四段併此指明部分之意涵
一、人民團體法所包含之各種人民團體，其法律上地位、具有何種功能、是否賦予公
權力等，有相當大區別，對其如何監督，不能一概而論。是以本號解釋指出，主
管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及
相應配合之監督強度，建立適當之法治規範。而如下所述，對於政黨，便不適於
由主管機關為限期整理之處分。
二、人民團體法關於限期整理處分之程序規定，較其他特別法更嚴謹
作為普通法之人民團體法，關於主管機關對人民團體為限期整理處分之程序
規定，較其他特別法之規定，如商業團體法（第六十七條第一項）、工業團體法
（第六十三條第一項）規定，更為嚴謹，造成系爭規定之違憲結果。
具體言之，依人民團體法第五十八條第一項規定，人民團體有違反法令、章
程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全
部，並限期令其改善。作為人民團體法特別法之商業團體法第六十七條第一項，
卻無限期令其改善之程序，即商業團體如有違背法令、章程、逾越權限、妨害公
益情事或廢弛會務者，主管「應」（註二）為包含整理在內之處分，而不須履行
限期改善之程序，此為正當程序之欠缺；再者，原因案件之主管機關，依本條規
定，直接援引無法律授權之下位階命令之系爭規定為依據，使當事人產生停止職
權之法律效果，而違反法律保留原則。
三、人民團體法之監督對象、監督手段、程序、效果及其救濟制度，應迅予通盤檢討
，建立適當規範
參、本號解釋未竟之功－對政治團體之規範，特別是對政黨，應從人民團體法中獨立
出來，另定專法規範
一、人民團體法規範對象包含職業團體、社會團體及政治團體三種。而政黨其組成之
目的與其他兩種人民團體不同，乃以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志
，促進國民政治參與為目的。而對於政黨之監督，人民團體法第五十八條第三項
規定，對於政黨之處分，以警告、限期整理及解散為限，且政黨之解散，非由主
管機關為之，而是由主管機關檢同相關事證，移送司法院大法官組成憲法法庭審
理之。此乃依循憲法增修條文第五條第四項及第五項規定之必然結果。
二、惟依前揭人民團體法規定，主管機關仍得對政黨為限期整理之處分，此與立法政
策上對政黨之解散嚴格其法源位階、嚴謹其解散程序之精神相較，顯然背道而馳
。雖然系爭規定之督導各級人民團體實施辦法，於一開始即排除對政治團體之適
用（註三），但該辦法，一則無法律授權，二則明白牴觸人民團體法第五十八條
第三項所定，主管機關對於政黨仍得限期整理之上位階法律規定。
三、人民團體法第五十八條第三項前段，主管機關對於政黨仍得限期整理之規定，侵
害政黨之自由
政黨之自由，包含政黨之對外自由及內部之自由。所謂政黨之對外自由，指
政黨得免於受來自國家之侵害與干預保障，又保障政黨之組成、加入與退出之自
由；至於政黨內部之自由，指確保政黨於政治意思形成過程之自由，因此對政黨
之規範，包含黨員在黨內之參與共同決定（Mitbestimmung） 之自由及其法地位
（Stellung），應受保障（註四）。
因為政黨既協力於國民政治意思之形成，則每一政黨接受其黨員亦即國民之
委託，共同參與政治上意思形成與意思決定之行使，但政黨欲行使其黨員（國民
）之付託時，若對某特定政黨、規模較小政黨、新設政黨或價值觀相異之政黨，
以法令或制度限制其行使之資格與條件時，則實質上將弱化或排除政黨之參與政
治意思決定之機會，則結果也將剝奪各該政黨所代表之國民之參政權，因此政黨
之政治上機會自由之確保，如同國民之選舉權之保障與資格限制般，關係其政治
參與之機會，故立法者欲對政黨之機會自由加以限制或剝奪時，必須有充分之理
由，亦必須合於比例原則（註五）。
若依本解釋意旨，人民團體法第五十八條第三項前段，因主管機關亦得對政
黨為限期整理之處分，並使其停止職權，已使黨員在黨內之參與共同決定及其法
地位，無法受保障，亦有違憲之虞。
肆、結語－人民團體法對各種團體「雞兔同籠」之規範方式，應迅予檢討
本號解釋之系爭規定違憲之原因在於，主管機關適用作為人民團體法特別法
之商業團體法，而排除程序較嚴謹規定人民團體法之普通法適用，並進而適用無
法源依據，卻創設逾越母法法律效果之命令（系爭規定），所產生之結果。再者
，與本案相關之限期整理，於人民團體法第五十八條第三項前段，因主管機關亦
得對政黨為限期整理之處分，並使其黨員停止職權，已使黨員在黨內之參與共同
決定之自由及其法地位，無法受保障，有違憲之虞。最後，現行人民團體法對不
同種類人民團體之「雞兔同籠」規範方式，應迅予通盤檢討修正。
註一：比較法上，德國憲法上之結社自由，其受保障者為團體之自由形成、其存續與
合乎團體目的之活動（verbandsmäßige Betätigung）、 以及加入團體之自由
（積極之結社自由）；此包含對成員及團體，其自己組織、意思形成程序及業
務實行之自己決定自由（Selbstbestimmung），其見解與本院解釋大致相同，
參考 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 1999, Rn. 412.
註二：令人無法理解者為，類似於本條項規定之工業團體法第六十三條規定，幾乎同
樣規範文字內容，卻規定工業團體如有違背法令、章程、逾越權限、妨害公益
情事或廢弛會務者，主管「得」為包含整理在內之處分，其區別之理由何在，
不得而知。
註三：參考系爭規定之督導各級人民團體實施辦法第二條規定。
註四：Hesse, a.a.O., Rn. 412.
註五：比較法上，德國基本法第二十一條第一項規定：「政黨協力國民政治意思之形
成。組織政黨為自由。政黨內部秩序，應與民主制諸原則相一致。政黨對其資
金來源與使用途徑及其財產，須公開。」法國憲法第四條第一項規定：「政黨
及政治團體，經由選舉，協力於意思表明。政黨與政治團體得自由組成、自由
地活動。政黨及政治團體，尊重國民主權與民主主義原則。」（參考陳春生，
釋字第七二一號解釋協同意見書。）
協同意見書 大法官 陳新民
什麼是最好的政府？那就是指導我們、讓我們處理自己事務的政府。
德國大文學家 歌德
本席對本號解釋多數意見宣告系爭規定（督導各級人民團體實施辦法第二十條第
一項）違憲的結論，敬表贊同。乍看之下，本號解釋似乎平淡無奇，僅是系爭規定欠
缺法律明確授權，而違反法律保留原則。實則，在此簡單、表面「欠缺法律授權」的
瑕疵之下，系爭規定尚有若干被多數意見所忽略的實質瑕疵，例如能否通過比例原則
之檢驗、主管機關介入人民團體運作權限會否空泛嚴苛等，從而暴露出我國現行人民
團體法制仍不免殘存過時與落伍的威權心態等。本席認為若不一併加以釐清，不僅本
號解釋在憲法學理上頗難具有說服力，一旦立法者按照本號解釋意旨補足系爭規定的
授權依據後，系爭規定實質違憲之處將浮出檯面，故何不於此一併檢討？爰提出協同
意見書於次。
一、系爭規定牴觸法律保留原則的根源—「漏網之魚」的老式職權命令
（一）系爭規定的性質問題
本號解釋多數意見對系爭規定的性質，未有太多著墨。在本號解釋理由書
（第二段及第三段）敘述中明顯認為系爭規定既然涉及理、監事的結社權與工
作權，故必須以法律或經法律明確授權之命令，方得以制定之，否則即違反法
律保留原則。故系爭規定是否屬於法規命令？在此雖然語焉不詳，然觀其理論
走向，當採肯定之見解。換言之，儘管系爭規定涉及技術性、細節性事項，具
有行政規則之特徵，多數意見仍認定系爭規定涉及基本人權，缺乏法律明確授
權有違憲。
多數意見並未認定系爭規定性質上是否為職權命令，從而免除法律授權之
前提要件。惟既然已宣示系爭規定的內容必須具有法律授權，當已否決系爭規
定為職權命令的性質。
多數意見的對系爭規定的定性難謂有誤，實則在多數意見狀似簡單的認定
過程中，卻忽視系爭規定本即是「轉型未成功」的案例。系爭規定出自「督導
各級人民團體實施辦法」（下稱系爭辦法），系爭辦法淵遠流長，出生於戒嚴
高峰期的民國四十一年，其後歷經解除戒嚴、人民團體法修正公布（民國七十
八年一月二十七日）及行政程序法實施（民國九十年一月一日），可稱是「三
朝元老」。現行系爭規定雖修正於行政程序法實施後五年的民國九十五年。惟
其內容大致源於民國七十年十一月二十六日，內政部所修正公布之「加強督導
各級人民團體實施辦法」第二十一條之立法例（註一）。
系爭辦法既為執行人民團體法第五十八條第一項規定所制定，卻缺少法律
授權基礎，這在戒嚴時期頗為正常。然系爭辦法既是主管機關依其法定職權所
制定公布之辦法，有別於授權命令，性質上當屬典型中央法規標準法第七條所
稱之職權命令。
上述具有職權命令性質之系爭規定與系爭辦法，竟然能夠從戒嚴時期平安
度過人民團體法修正與行政程序法的實施而適用至今，特別是系爭規定的基礎
-人民團體法第五十八條第一項規定，賦予主管機關擁有與整頓及解散人民團
體的生殺大權。然人民團體法第五十八條第一項規定之前身，則為制定於民國
三十一年的「非常時期人民團體組織法」第十八條規定「人民團體違反法令妨
害公益或怠忽任務時，主管官署得分別施以左列之處分：一、警告。二、撤銷
其決議。三、整理。四、解散。」，故人民團體法第五十八條第一項規定，除
將「警告」改為「撤免職員」；「撤銷其決議」改為「廢止許可」外，實質上
，主管機關擁有廣泛的處置權限並未有所改變。無怪系爭規定能夠經過人民團
體法與行政程序法實施而屹立不搖，主因在於人民團體法第五十八條第一項賦
予主管機關的尚方寶劍，一直在手矣。
然而，系爭規定在行政程序法實施後，居然熬過「落日條款」之限制—即
行政程序法第一百七十四條之一「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第
七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後
二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」成
為標準的「漏網之魚」。
（二）通過法務部與行政院雙重「檢討修正」之指示
值得重視的是，我國實施行政程序法，目的在彰顯我國公權力運作步上法
治國家的大道之決心極為堅強與明確。故上述行政程序法的落日條款，並非紙
上文章，行政院也努力試圖整頓混亂的行政命令體制，期盼藉由行政程序法的
實施，能夠將涉及人民基本權利的職權命令，在取得法律授權依據後，將之劃
歸入法規命令之中；其他屬於細節性、執行性，或機關內部事務者的職權命令
，則劃歸入無庸法律授權之行政規則之中。
由下述法務部整理方案與行政院函令中，當可看出我國行政部門在整頓行
政命令體系上的努力，
１、法務部建議的整理方案
法務部曾就行政程序法實施後現行之職權命令，是否繼續保留及如何處
理一節，曾於民國八十九年三月六日法八九規字第○○○一○二號函中，認
為職權命令之制度在行政程序法實施後仍應繼續存在，但不應牴觸法律保留
原則。該函也呈送行政院核可後，作為行政院所屬各機關處理職權命令的依
據。該函就職權命令之處理的建議如下（註二）：
「請各行政機關儘速通盤檢視現行職權命令，並依下列原則檢討修正：
（1）職權命令不得就法律保留事項為規定；換言之，職權命令之內容如應以法
律規定者，應另以法律定之，或於法律中為明確授權之規定後，以法規命
令之方式規範之。
（2）職權命令之內容如屬行政規則之事項，則應修正為行政規則之方式。
（3）為執行法律而訂定之職權命令，則應檢視其內容，僅得就法律已規定事項
作細節性、技術性規定，不得增加法律所未規定之限制。
（4）職權命令內容不得牴觸法律或法規命令內容。」
２、行政院所頒佈財團法人的監督管理方案
除了上述行政院核可發布各機關應當遵行法務部所建議之整理方案外，
監察院曾就行政院及法務部「未能改善各目的事業主管機關所訂財團法人相
關監督管理規範，違反法律保留原則之情形」而提出的糾正案。行政院在回
覆監察院的函中（行政院九十八年四月二十三日院臺教字第○九八○○一八
四七四號函），表達將會確實檢討改進。
行政院在該函中（註三），亦承認當時行政院所轄之機關中，特別是各
機關本於職權所發布之有關財團法人設立許可及監督之職權命令中，有許多
已涉及人民權利義務事項之規範，皆未廢止或補足法律授權依據，按法務部
曾特別發函（法務部八十九年十二月八日法八九律字第○○○五四一號函）
建議各主管機關對所主管財團法人之設立及監督之職權命令，均應速檢討其
內容有無逾越民法、中央法規標準法或其他法律及法規命令，若有上述情形
，應刪除該規定或廢止該職權命令；或為利業務之執行，廢止後得訂頒行政
規則，惟應注意不得牴觸或逾越相關法律及法律授權命令之規定，而違反法
律保留原則。
可見得法務部八十九年十二月八日法八九律字第○○○五四一號函與八
十九年三月六日法八九規字第○○○一○二號函建議處理內容，完全相同。
只不過後者針對所有職權命令，前者僅以涉及財團法人設立與監督之職權命
令為對象。
本號解釋系爭規定，涉及主管機關對一般人民團體的監督職權，雖對象
上與前述行政院函令所指的財團法人有所差異，但就主管機關監督權限而言
，兩者實無差別。
（三）尚有多少「漏網之魚」？
具有職權命令性質的系爭規定與系爭辦法，竟能順利通過行政程序法中「
兩年落日條款」的檢驗而繼續存活，且無視法務部與行政院三申五令要求各機
關應依行政程序法，遵循法律保留原則，來檢視所有職權命令之指示，方導致
本號解釋原因案件的產生，造成系爭規定違憲的後果。
若行政院所屬各機關切實遵守行政院的指示與法務部的建議，而非敷衍以
對，則系爭規定與系爭辦法斷然不會繼續在行政程序法實施後五年修正時，仍
未就違反法律保留原處加以修正。惟本席不禁納悶，到底目前我國仍在適用的
行政命令中，尚存有多少與系爭規定類似之職權命令？行政院相關函令指示竟
遭所屬部會如此漠視，暴露出我國行政體系法制作業的「精神散漫」！似乎行
政院有必要「督促與整飭」所屬機關對其所為之指示，抱持「嚴肅重視」的心
態，並重新體檢現存之各項行政命令，避免類似本號解釋原因案件的再度發生
。
二、系爭規定侵犯法益的問題
（一）應限於結社自由權利的侵犯
本席對本號解釋多數意見立論另一個質疑之處，在於系爭規定所涉及侵害
人民基本權利種類，僅有憲法第十四條之結社自由權或包括憲法第十五條之工
作權與職業自由。多數意見採取後者之見解，本席則認為只涉及結社自由權之
侵犯。
就系爭規定侵害的法益問題，除涉及結社自由權極為明顯，無庸置疑外，
本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論（解釋理由書第一段）「另職業自由
為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、
營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇。」認為尚包括職
業自由；故在解釋理由書第三段中提及系爭規定主管機關得停止人民團體全體
理、監事之職權，即屬侵犯其工作權。故依本號解釋多數意見之見解，人民團
體理、監事之職位，屬於憲法職業自由與工作權保障之範疇。
按人民團體的性質有多端，有以獲利為宗旨的公司；亦有純為公益服務的
社會團體。擔任人民團體的理、監事職位者，亦有屬於執行職業、視為工作權
的情形，例如公司之董、監事，此時亦涉及其財產權的保障，並被包含在憲法
第十四條結社自由權的概念範圍之內。憲法結社自由權主要在保障「結社自主
權」（Die Vereinsautonomie），即人民可以結合社會上有志一同者組成團體
，即所謂「社會團體自由組成原則」（Prinzip freier sozialer
Gruppenbildung），自行決定運作之方向與成員之加入事項（註四）。
至於從事公益服務的社會團體，其理、監事幾乎都為榮譽職，或僅支給象
徵性、與生活之資不成比例之「懸殊低額」的待遇，則系爭規定侵犯的即是其
結社自由權，以及參與團體運作所欲達成的人生志向—即憲法學所謂「人格發
展自由權」。這種權利係指人民享有概括的行為自由（例如釋字第六八九號解
釋），或為一定行為來滿足自己的願望與追求快樂（例如釋字第七一二號解釋
涉及之收養自由），均可納入憲法第二十二條保障範圍之內。德國聯邦憲法法
院在一九五八年六月十一日公布著名的「藥房案」表達的見解，嗣後已經成為
德國學界的通說：「營業自由在保障人民可以自由決定選擇及執行何種職業，
以促進人格發展。」所謂的職業係指「任何法律許可、非僅供暫時性的，而是
有一段時間持續進行的個人經濟活動，以創設與維持其生活之基礎也（註五）
。」顯然地，職業自由與持續的經濟行為密不可分，且作為生活之資的來源，
屬於經濟性的基本人權。若欠缺「謀求生活之資」（確保生存權）的特徵，即
不在職業自由保障的範圍之內，也失去憲法的重要地位（註六）。
當然，人格發展自由權亦得與其他基本人權結合，例如，藉助財產權的享
有與運作，使財產權人獲得人格發展的自由，故財產權保障可謂是人格發展自
由權的「物資基礎」（註七），兩者可相輔相成。
同樣的，若人民謀取生活之資所賴之工作權與職業自由時，同時具有實現
發展人格與追求幸福之目的，此時，人格發展自由權即和職業自由與工作權相
互結合。
故本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論，一律將人民團體理、監事職
位視為職業自由與工作權，顯然未區分憲法保障理、監事職位的基礎，係以人
格發展自由權為主，而不一定涉及職業自由與工作權。多數意見的見解顯然「
本末倒置」。
（二）釋字第六五九號解釋立論的重新檢討
釋字第六五九號解釋之標的係就私立學校董事會因發生糾紛、致有無法召
集會議或違反教育法令之情事時，教育主管機關得行使監督處分的權限，包括
解除全體董事之職務二至六個月。本號解釋之標的與該號解釋頗有雷同之處，
只是主管機關依據系爭規定可無限期停止人民團體理、監事之職權。
釋字第六五九號解釋，將行為時之私立學校法侵犯的私立學校董事之基本
人權—儘管私立學校法已明定董事職位為榮譽職，定位在工作權與職業自由之
上，即不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異。
對於該號解釋之上述「含混立論」，本席在該號解釋提出之協同意見書中
，已有較為深入的批評。然而本號解釋依然重蹈覆轍，本席不禁有「吾道不行
矣」之嘆！然「真理不應退讓」，本席願意將在釋字第六五九號解釋所提協同
意見的重點重述一次，以申其理：
１、本號解釋重心應在保障理、監事的結社權利，進而確保人民團體的運作自主
權，這是屬於結社自由權之核心。與釋字第六五九號解釋原因案件雷同，該
號解釋所涉及最重要的部分，當是憲法對私立學校「自主運作空間」的保障
；其次才涉及有無侵犯人民的興學自由的問題。至於屬於榮譽職的董事之工
作權與職業亦由，並不包括在內。
２、表面上該號解釋所涉及之教育主管機關得撤銷董事的職務，已侵犯憲法第十
五保障之工作權。然而，不論工作權保障的對象是否以營利為要素，但工作
權與生存權有密切的關係，亦即，憲法第十五條保障的工作權，應當和職業
自由與生存權有相當緊密的聯繫，從而取得國家高度保障的必要性。若從事
與獲取生活之資顯然不成比例的「懸殊低額」代價之行為，當可列入憲法「
一般行為自由」領域，也獲得憲法第二十二條的保障。唯有透過是否獲得「
賴以維繫之生活之資」的判斷要件，方足以將工作權提升到國家最大保護的
限度。正如同國家要用法律來界定「從事某種職業之資格」（選擇職業自由
之限制）時，採取最嚴格審查基準（本院釋字第六四九號解釋）一樣的法理
。
３、私立學校的董事為董事會的成員。董事會依私立學校法享有重要法定職權，
然董事會並非每日執行任務，一年只有固定的少數開會時間，甚至有沒有開
會之情事，才會引發該號解釋原因案件所指稱遭主管機關停職或解任的情事
。而依舊私立學校法第三十三條第二項之規定，董事長及董事不得兼任校長
或校內其他行政職務。所以，既無校內行政工作職務可行使，如何承認董事
長及董事享有（與該校有關之）「工作權」，從而舊私立學校法第三十三條
第二項有違憲之虞？是否董事會成員可據此名正言順的要求在校工作、獲取
生活之資？
４、私立學校之董事均明定為「榮譽職」。所支給之交通費及出席費，都與生活
之資不成比例。因而不得將之列入工作權的範圍。故其「董事」職位亦不同
於營利事業公司中享有優渥待遇的董事，而不能列入嚴格法定意義上的職業
從事者。否則，目前我國有甚多的財團法人、社團法人設有董事、委員及顧
問（當時統計全國共有四百七十七個法規設有此職位），擁有此類頭銜者，
有如過江之鯽。一人身兼數個董（理）、監事也所在多有，名人賢達甚至更
高達數十個之多，是否承認其為從事「數個或數十個職業」的「超人」乎？
５、該號解釋曾提及教育主管機關合法行使監督權的目的在維持學校健全的發展
，從而達到維護師生權益與員工工作權。就此而言，公權力已保障了工作權
。但並非董事的工作權。
本號解釋仍然強調系爭規定侵犯理、監事之職業自由，殊不知原因案件所
涉及的商業團體，其理、監事各有所屬之公司行號，此方為其等執行職業、從
事工作及獲取生活之資之處。更何況，理、監事職位除自然人會員可擔任外，
亦有以法人代表身分擔任者，如大多數全國性的職業與商業團體，例如中華民
國全國商業總會，都是採行法人會員制，由法人代表擔任理、監事（註八）。
試問由法人代表擔任的理、監事職位受到停職處分時，是否侵犯該被代表法人
之工作權與職業自由？其理自明。
（三）口語意義與憲法意義的差距
本號解釋重複釋字第六五九號解釋的錯誤連結，將理、監事職位與職業自
由、工作權劃上等號，這是誤用了職業自由與工作權的口語意義與憲法意義。
正如同人格權一語，在憲法學上即和一般口語，甚至民法之概念均不甚相同。
憲法上之人格權意義，在發展追求人生價值與理想，與一般社會概念所謂的「
人格」帶有濃厚道德與倫理價值，完全不同。
憲法的職業自由概念適用上也更為嚴格，甚至發展出三階段論作為審查標
準。至於工作權亦屬於經濟基本權，即使公法學上可能將職業自由與工作權合
而為一，例如提及工作機會，即表示執行職業之機會，亦可同樣適用三階段論
。至於口語上的「工作」，若與經濟目的無關，則屬於一般行為自由，當不可
視為憲法意義上之「工作權」。
若僵硬將理、監事席位視同職業自由，也等同工作權時，可能會下述的笑
話：一位失業的國民，向政府有關機關申請失業救濟金。幾日後收到一則答覆
，認為該申請人正擔任「○○市失業聯盟理事」之職位，即表示其並非失業中
，而正享有「工作權與職業自由」，與失業補助之要件不合。這種推理是否合
乎邏輯乎？很容易即知答案也！
三、比例原則未受重視
本號解釋多數意見僅以違反法律保留原則為由宣告系爭規定違憲。此雲淡風
清的處理方式，似乎顯示出多數意見未體會出主管機關對人民團體的監督權限，
已有牴觸比例原則之嚴重嫌疑。
倘若立法機關在本號解釋作出後，僅依照本號解釋之意旨，從速修正人民團
體法第五十八條第一項之規定，將系爭規定納入其中或明定授權之依據，是否即
可合憲乎？
實則本號解釋原因案件起因於，爭執系爭規定「人民團體經主管機關限期整
理者，其理事、監事之職權應即停止」，是否已溢出「限期整理」的規範範疇？
依人民團體法第五十八條第一項提及主管機關擁有的四種處分權中，已有「撤免
職員」之權力，可否包解釋為「停止全部理、監事職權」之權力？理論上當屬肯
定。故「撤免職員」既可將系爭規定的內容包括在內，惟主管機關行使上，仍應
受到比例原則的拘束。
主管機關四種處分權中的「限期整理」，顯然不應包含撤免職員的「人事處
分」之上，而應由人民團體獨自或在主管機關指導監督下，提出各種可行方案並
進行整理工作。
系爭規定藉「限期整理」一律硬性要求「其理、監事職權一律停止」，指定
由其他非具有理、監事的之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織整理小組，
並指定一人為召集人，於指定後三個月內完成整理工作。系爭規定顯然「跨界」
並重複「撤免職員」之權限，形同「強制接管」，只不過非由主管機關親自接管
，而透過遴選指定之會員組成整理小組進行整頓。
在此即與比例原則有所牴觸，先就妥當性而論，按人民團體違反法令或廢弛
職務，而有限期整理之必要時，從「功能性」之角度觀之，應尋求最好的整頓方
案，使人民團體運作能重回正軌。若現任理、監事皆循規蹈矩，未有從事讓人民
團體運作失暢或違背法令之行為時，為何一定要停止其職權不可？若由具有代表
性與經驗之現職理、監事在主管機關監督下妥善進行重整，會否因「熟門熟路」
，更容易提出可行有效的整頓方案？亦更符合「最小侵害」的「必要性原則」。
若反其事而行，依系爭規定從非現職理、監事之會員中遴選整頓小組成員，則受
到主管機關垂青者，未必曾有負有執行會務之經驗、能力與聲望，豈能擔任整理
大任？系爭規定「獨鐘一味」採取此藥方，豈非「治絲益棼」，反而無法達成目
的。況許多人民團體運作之所以不暢，正因少數理、監事採取杯葛或其他不正當
之手段所致，若因少數理、監事的違法亂紀，卻導致多數守法理、監事的去職，
豈非以偏蓋全而殃及無辜？
主管機關對人民團體違反行政法義務採取之不利處分，如具有裁罰罰性質，
可否屬行政罰的範疇（註九）？。行政罰法第七條第一項之規定：「違反行政法
上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦可呼應前述守法盡責的理、
監事，若無「有責性」之理由，亦不當受到主管機關處以裁罰性之不利處分。
比較起本號解釋多數意見對比例原則的不聞不問，釋字第六五九號解釋，則
對是否違反比例原則作出詳盡的闡釋，例如對於私立學校董事會違規處罰方面，
私立學校法雖許可主管機關行使「緊急處置」之權力。惟該號解釋提及，此處置
之方式「並非以解除全體董事職務為唯一之方式，尚包括停止全體董事職務可供
選擇」作為主管機關之權力上實質上不違反比例原則的依據。同時更檢驗其程序
，並認為配合主管機關行使此處置權力，主管機關設立「私立學校諮詢委員會」
，該委員會由學者專家、私立學校代表、社會人士及有關機關代表組成，作成之
決議具有公正與代表性。此外主管機關作成解除、停止或延長停止董事職務期限
等處分前，必須聽從上開委員會之決議，上述程序上的設計，顯示對董事之職業
自由所為之限制，並不過當而不違反比例原則。
釋字第六五九號解釋就主管機關對私立學校董事職務的處分權力，不論是實
質內容與程序面，皆嚴格依照比例原則加以檢驗，以作為是否違憲的論證，其論
理的周延性，實非本號解釋實所能望其項背也。
本號解釋之所以未對系爭規定明顯違反比例原則多加著墨，當係未能肯認我
國人民團體法已達到過度老舊與僵硬化的程度。的確，主管機關對各級人民團體
擁有整頓的「生殺大權」，包括一律讓現任理、監事「連坐停職」的規定，極為
普遍，其中不乏具有明確法律授權之規範在內。例如教育會法第四十二條之規定
：「教育會有違反法令、章程，逾越權限，妨害公益情事或廢弛會務者，主管機
關得為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、撤免理事、監事四、整理
。五、解散。
前項第一款及第二款之處分，主管教育行政機關亦得會同主管機關為之；下
級主管機關為前項第三款至第五款之處分時，應報經上級主管機關核准。
教育會受第一項第四款處分之整理辦法及受第五款處分解散後之重行組織辦
法，由中央主管機關定之。」
值得注意的是，教育會法對於主管機關「整理」之相關程序，已授權由主管
機關訂定命令方式來加以規範，故依現行「教育會整理及解散重行組織辦法」（
民國七十五年一月十五日發布）第一條中明白指出其授權之依據，為教育會法第
四十二條之規定。同辦法第二條之內容：「教育會受主管機關整理處分者，其理
事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（代表）中遴
選五至七人組織整理小組，並指定一人為召集人，負責整理。」則與本號解釋系
爭規定如出一轍。
故由上述「教育會法」與「教育會整理及解散重行組織辦法」的內容可知，
光是修補欠缺法律授權的瑕疵，並不足以掩飾系爭規定程序上與實質上牴觸比例
原則的問題。
四、結論：應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態
一葉知秋，由本號解釋當可窺見我國人民團體法所構建的公權力監督法制，
已流於僵化，存留嚴重的戒嚴心態，以致於主管機關握有不合乎比例原則的介入
權限，可藉限期整理的名義，行接管人民團體之實，過度侵犯人民團體之人事自
主權，也剝奪其「自主救亡圖存」的可能性。
這也肇因於人民團體法的倉促修法，以及未能跟上我國民主轉型後快速踏上
法治國家大道之腳步，全盤重新翻修人民團體法制。反而抱殘守缺繼續援用殘存
濃厚威權性質的管理規範，特別是由職權命令所樹立的監督權限，才引發出本號
解釋的爭議。
雖然本號解釋多數意見並未檢驗主管機關的監督處分權力是否合乎比例原則
，惟任何公權力只要涉及人民基本權利，都難脫比例原則之拘束。系爭規定雖「
幸運」逃過此次的檢驗，然本席肯定，系爭規定日後仍將面臨比例原則的挑戰，
結果當是違憲也。
本號解釋理由書第四段雖然亦提及我國現行職業團體法制有檢討必要的指示
說明，誠然原因案件正是主管機關對職業團體行使之監督權限爭議，但通篇解釋
文皆未提及職業團體，卻在檢討改進處方言及之，不無令人突兀之感，實則不僅
職業團體，甚至整體人民團體法制都應全盤修正，依人民團體之性質，拆開來分
別立法，例如制定宗教法或宗教團體法（參見釋字第五七三號解釋），此外近年
來各政黨皆曾發生黨員黨籍的爭議，更突出「政黨法」專法的立法迫切性，並針
對不屬「宗教與政黨團體」以外之人民團體，制定通案性質法律來加以規範。
其次本號解釋既然提及人民的結社權，也應在立法上依組成之團體具有公法
人或私法人性質，來予以區分。雖然在解釋理由書第四段已提及皮毛，但並未觸
及問題核心。
按憲法保障人民之結社權，保障對象應為人民組成之私法人團體。至於具有
公法人性質之團體，立法機關擁有自由形塑之立法裁量空間。例如公法人性質團
體中會員的「強制入會」權利，便表明「消極結社權」在此並無適用之餘地（註
十）。同樣的，對於符合資格申請者，該團體亦不得拒絕入會，即必須採取「開
大門」政策，例如德國政黨法即遵循此原則。此時不可實施依團體成員之喜好而
決定許可入會的「關門條款」（Closed Shop） ，足見憲法保障之結社權在此會
受到限制。
本號解釋原因案件所涉及的商業團體，性質上非屬純私法人，已具有公法人
的色彩。惟本號解釋並未深入探討結社權的內涵，亦喪失檢討公權力介入此類團
體運作密度的機會，誠為憾事也。
最後，本席認為本號解釋並非只涉及理、監事以個別人民身分享有之基本人
權受到侵犯，反而是人民組成的團體，受到公權力侵犯其自主運作的問題，這才
是憲法更應重視之處。憲法保障人民的結社自由權，意在保障志同道合的人民團
結聚合在一起，追求共同理想與志業。這與民主國家先讓人民能夠保有與熟悉自
己事務的機會，由團體自治開始，再進一步遂行地方自治，最後達成國家民主體
制的順利推行。在此，本席想起德國大文學家歌德的一句名言：「什麼是最好的
政府？那就是指導我們、讓我們處理自己事務的政府。」
大哉此言！能達到上述理想的政府，絕對不是指導式的「威權型政府」，而
是奠定國家民主基石、鼓勵人民盡情發揮自我管理才能的「鼓舞型政府」。
註一：系爭規定最早版本為民國 41 年 5 月 30 日制定，並於民國 47 年 10 月
16 日修正公布之「總動員時期加強各級人民團體組織實施辦法」之第 9 條
，惟條文內容已與民國 70 年 11 月 26 日修正公布之「加強督導各級人民團
體實施辦法」第 21 條有所差異。上開「總動員時期加強各級人民團體組織實
施辦法」之第 9 條條規定為：「各級主管官署對所屬各人民團體應定期派員
考核，如覺察各職業團體及其職員有怠忽任務或業務過失，應給予糾正，如情
節重大者，報請主管官署議處。」而民國 70 年 11 月 26 日修正公布之加強
督導各級人民團體實施辦法，除辦法名稱不同外，亦將主管機關糾正與議處權
詳加規範，例如輔導理、監事改選（第 16 條）、輔導改組（第 17 條）、輔
導整理（第 18 條）、予以解散（第 19 條）。至於第 21 條現行系爭規定極
為類似：「人民團體經主管機關輔導其整理者，其理事、監事之職權應即停止
，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織
整理小組，並指定一人為召集人，於成立之日起三個月內完成整理工作。」
註二：參見法務部印，行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編，民國 90 年 12 月
，第 209 頁以下。
註三：行政院 98 年 4 月 23 日院臺教字第 0980018474 號函，就有關本院（行政
院）及法務部未能改善各目的事業主管機關所訂財團法人相關監督管理規範，
違反法律保留原則之情形部分的回覆如下：「……有關目前中央各目的事業主
管機關辦理財團法人之設立許可及監督管理，係以內部作業規範及裁量基準為
依據，惟其內容均涉及人民權利義務事項，有違法律保留之原則乙節
（一）按法務部依法掌理本院法律事務及所屬各部、會、行、處、局、署之法
規（研修）諮商事項（法務部組織法第 1 條、第 10 條規定及法務部
法規委員會組織規程第 2 條規定參照），為因應 90 年 1 月 1 日
行政程序法施行，該部曾以 89 年 12 月 8 日法 89 律字第 000541
號函建議各部會，略以民法已針對財團法人之設立許可、行政監督及相
關罰則均定有明文，各機關有關財團法人設立許可及監督之職權命令，
因缺乏法律明確授權，且其內容不乏涉及人民權利義務之事項，與法律
保留原則不合，應配合行政程序法之施行檢討修正，原則如次：
（1）各主管機關應速檢討其職權命令之規定內容有無逾越民法、中央法規
標準法或其他法律及法規命令，如有，應刪除該規定，或廢止該職權
命令。
（2）為利業務之執行，如廢止該職權命令，得訂頒行政規則以為遵循，惟
訂定時應注意不得牴觸或逾越相關法律及法律授權命令之規定，且不
得就法律保留之事項為規定。
（二）為使各主管機關對於權責範圍之財團法人能有妥善之監督、管理，協助
達成原設立之公益目的，避免發生糾正案文所指之弊端、缺失，並有法
律依據，法務部業已函報「財團法人法」草案，刻於本院審議中。
（三）另，法務部雖曾於 89 年 12 月 8 日以前揭函建議各機關配合行政程
序法之施行，檢討相關職權命令有無違反法律保留原則，惟僅屬建議意
見，且行政程序法公布施行迄今已逾 8 年，各部會法制多所變動，例
如：內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點即曾於 96 年 5
月 30 日訂定發布、教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點
於 98 年 3 月 24 日修正、行政院文化建設委員會主管文化藝術財團
法人設立許可及監督要點於 92 年 12 月 12 日修正、蒙藏事務財團法
人監督準則於 95 年 5 月 4 日修正等，故本院將責令各主管機關，
儘速依貴院糾正案意旨，再行檢討所主管財團法人設立許可及監督之相
關法令，其檢討事項如次：
（1）應檢討法令之範圍，包括有關財團法人設立許可及監督管理之職權命
令及行政規則。
（2）就前開法令之內容，是否符合法律保留原則加以檢討修正，如其規範
事項係對人民之自由權利加以限制者，必須符合憲法第 23 條所定必
要之程度，並以法律定之或法律授權由行政機關以法規命令訂定，且
其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性
次要事項，始得以行政規則加以規範（司法院釋字第 443 號解釋意
旨參照）。經檢討結果，如有牴觸法律保留原則者，應刪除該等規定
，或廢止該職權命令。
（3）如廢止該職權命令時，為利業務執行，得訂頒行政規則，但其內容不
得牴觸或逾越相關法律或法規命令，並不得就法律保留之事項為規定
。」
註四：P.Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,C.65.；P.Badura:Recht auf Arbeit
in Deutschland und Europa, in:Becker/Hatje/Potacs/Wunderlich （Hrsg.
）,Verfassung und Verwaltung in Europa, Festschrift für Jürgen
Schwarze,zum 70.Geburtstag.,2014,S.480.
註五：P.Badura,Staatsrecht,C.80.相同見解如
V.Epping,Grundrechre,3.Aufl.2007,Rdnr,355；
A.Katz,Staatsrecht,17.Aufl.2007,Rdnr.787；Zippelius/Würtenberger,
Deutsches Staatsrecht,32.Aufl,2008,S.314.
註六：德國學者 Epping 也強調若屬於個人私生活領域內的其他行為，例如從事個人
嗜好的行為，既然與「確保生活之資」無涉，即不能夠納入職業自由保障的範
圍之內。至於所謂的「持續進行之經濟活動」，解釋不妨從寬，例如假日或不
定期限的經濟行為（兼差打工），皆可包括在內，但無論如何，偶爾一次性經
濟行為則不包括在內。參見 V.Epping,Grundrechre,Rdnr,356.
註七：這也是德國聯邦憲法法院一貫見解，認為憲法財產權保障的體制，係保障人民
能在制度內，藉著獲得合法物質基礎（財產權標的），以達到追求人格發展自
由之目的。可參見陳新民，憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，收錄於
憲法基本權利之基本理論（上冊），2002 年 5 版，元照出版社，第 288
頁。
註八：例如中華民國全國商業總會章程第 9 條即有法人會員之規定：「本會由下列
會員組織之：一、省（市）商業會。二、全國性各業商業同業公會。三、全國
性各業商業同業公會聯合會。四、全國性各業輸出業同業公會聯合會。五、未
組織全國性聯合會之特定地區各業輸出業同業公會。前項各款團體不加入本會
為會員者，應由本會報請主管機關通知其限期入會，逾期三個月仍不入會者，
由主管機關依商業團體法第六十七條之規定處分之。」
註九：學說上對此問題似尚無定論。本號解釋原因案件的行政訴訟過程，亦未提及此
是否涉及行政罰法之問題。但行政訴訟實務上對行政機關對公司行使撤銷執照
等類似處分，亦有認為屬於行政罰性質的見解，相關討論，可參見，林錫堯，
行政罰法，三民書局，2013 年，第 22 頁。
註十：可參見中華民國全國商業總會章程第 9 條第 2 項即有強制入會之規定。
協同意見書 大法官 陳碧玉
聲請人為職業團體之理事長，因主管機關對該職業團體為整理處分，而依督導各
級人民團體實施辦法（下稱系爭辦法）第二十條第一項：「人民團體經主管機關限期
整理者，其理事、監事之職權應即停止? 規定（下稱系爭規定）停止其職權。聲請人
以系爭規定無法律授權依據，侵害其受憲法第二十二條保障權利，聲請本院解釋。多
數意見以系爭規定限制結社自由與工作權，卻無法律授權依據，乃違反法律保留原則
而為違憲定期失效之諭知。對此結論本席敬表贊同，並以下列理由補充之。
一、職業團體、社會團體、政治團體均為人民團體。除個別團體對於其組織與活動有
特別規定者，應適用該特別規定外，於未有特別規定之情形下仍有人民團體法規
定之適用（人民團體法第一條、第四條規定參照）。系爭辦法第十九條至第二十
一條之一係有關整理之具體事由、法律效果及整理應遵行程序之規定，倘個別之
職業團體、社會團體法令未有特別規定時，即有適用（系爭辦法第二條規定參照
）。
二、依現行法制，主管機關對於人民團體基於公益之目的有監督權，此觀人民團體法
第五十八條、商業團體法第六十七條、工業團體法第第六十三條、律師法第十八
條、會計師法第五十八條、醫師法第四十條、建築師法第四十條、技師法第三十
六條、地政士法第四十一條等規定自明。
三、主管機關監督處分之種類有：警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部、撤
免理監事職員、廢止許可、（限期）整理、解散等，各團體分別於上開二所列規
定列舉其處分種類，然各規定未必均涵括全部種類之處分，非該規定所列舉之處
分種類不得適用於該特定團體。又上開監督處分除「整理? 外，其他均由法條文
義觀之即可明瞭其意涵及其法律效果，無待法律或授權命令另行為相關規定。此
有民間公證人監督辦法第十四條、教育會法第四十二條第三項、教育會整理及解
散重行組織辦法第二條至第六條、農會法施行細則第四十一條、漁會法第四十八
條、漁會法施行細則第四十條等有關整理程序及其法律效果之特別規定可資佐證
。
四、人民團體受主管機關為整理處分時，是否當然發生撤免其全部理監事之法律效果
，事涉人民團體、會員之結社自由，以及理監事之工作權限制，自應有法律保留
原則之適用（本院釋字第四四三號解釋參照）。縱商業團體法於修正增定整理處
分時，依據立法院公報第五十八卷第九期第九頁記載，主管機關命整理處分會發
生撤免全部理監事，但組織繼續存在之法律效果；以及主管機關內政部函謂整理
處分即為重新改組之強制處分，於整理完成時，任期尚未屆滿之理監事一律不得
回任（內政部一○二年十月二十三日台內團字第一○二○三一二○九二號函參照
），亦不能據此認為整理之法律效果當然為全部而非部分理監事之撤免，進而謂
系爭規定只是重申整理處分之事務本質，無待法律授權。
五、主管機關命整理處分部分，有以「整理」規定者（如商業團體法第六十七條第一
項第五款、工業團體法第六十三條第一項第五款、醫師法第四十條第一項第四款
、建築師法第四十條第一項第三款、技師法第三十六第一項第三款、律師法第十
八條第一項第三款等），亦有以「限期整理」規定者（如人民團體法第五十八條
第一項第二款、會計師法第五十八條第一項第三款、法醫師法第三十一條第一項
第四款、物理治療師法第五十五條之一第一項第四款等）。兩者之對象均為人民
團體。其中，「限期? 是針對由主管機關作整理處分後，命非由原理監事組成之
整理小組所為整理期限之規定（內政部一○一年五月十八日台內社字第一○一○
一六四七四一號函參照）。是有利於人民團體之規定，當不得因有無「限期」二
字，而認其整理處分之本質有所不同。
協同意見書 大法官 羅昌發
本件涉及人民結社自由與工作權之保障。多數意見認為，內政部中華民國九十五
年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項「人民團體經主
管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」（下稱系爭規定）規定部分，限
制人民之結社自由及工作權，欠缺法律明確授權，違反憲法第二十三條法律保留原則
。本席敬表同意。由於有關人民工作權保障之內涵是否包括無金錢對價之工作、結社
權之內涵如何、法律保留原則在本件如何適用、是否符合憲法第二十三條必要要件、
整體人民團體法制之改善等重要問題，有進一步闡述必要，爰提出本協同意見書：
壹、本件所涉工作權及結社自由之釐清
一、無金錢對價之工作應為憲法工作權保障之範圍
（一）憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」針對工
作權保障部分，多數意見引用本院釋字第六五九號解釋，認「職業自由為人民
充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或
非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇」（見本號解釋第一段）
；而未引用本院過去解釋之見解將工作權與人民之生計聯結（例如釋字第四○
四號及第四一一號解釋所稱「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，故人
民得自由選擇工作及職業，以維持生計」）；並因而認為人民團體理事、監事
之職務，屬憲法有關工作權保障之範圍。多數意見雖僅提及「不因職業之性質
為公益或私益、營利或非營利而有異」（按：公益及非營利之職業未必為無給
職），而未直接明載「不因是否為有金錢對價或無金錢對價之工作而有異」，
然其不以生計之維持為要件，顯將無金錢對價之工作，亦納入憲法工作權保障
範圍。本席對此敬表同意。
（二）由「工作」之本質而言，工作雖常附有金錢對價，但未必均包含此對價；從事
工作之目的雖常為賺取金錢對價而維持生計，但不限於為維持生計，亦包括單
純實現自我。如「將工作理解為限於獲得金錢對價之活動，將使工作之涵義變
得相當侷限；更有甚者，此種理解將使某項活動是否被視為工作均依賴市場而
為決定……。工作與其商業評價實有區別之必要。工作應可界定為所有結合創
造力、概念及分析之思考過程及以動手操作或付出體力之方式運用其才能之行
為。其應包括人類利用其智慧與力量、創造力與才能等組合之一切活動。」（
註一）再者，在現代社會中，有給與無給之工作有時甚難區分；例如名義上為
無給職但有豐厚車馬費之大公司董監事、名義上為無給職但有微薄車馬費之公
益法人董監事、自願以無給職方式從事業務之公司董事長或總經理等，如以有
無金錢對價作為決定是否屬憲法工作權保障之範圍，則將產生解釋上之混淆。
（三）由我國憲法體系而言，其所規定之工作權亦不應限於有對價之工作。憲法第十
五條所稱工作權之範圍至少有兩種可能之解釋：其一，由於制憲者將工作權與
生存權及財產權置於同一條文，故其應係視工作權與人民之生存及生計有密切
關聯；亦即保護工作權，主要目的在使其獲得報酬以謀生，故工作權亦在兼顧
生計之維護（而生計則為生存權與財產權核心概念）。其二，由於憲法已經個
別明文規定生存權之保障，故工作權毋庸與生存或生計聯結，而可獨立解釋，
使其涵蓋較大範圍，以便對人民從事之各種工作，給予較完整之保障。本席認
為，由於憲法第十五條已將生存權明列為個別之權利，自可使工作權與生計之
維持脫鉤，而賦予工作權較廣之涵義，使任何從事營利或非營利之經濟或其他
活動之個人或團體經營之組織內之職務，均屬工作之範圍，並均受憲法第十五
條工作權之保護。此應為我國憲法體系解釋應有之結果。依此說明，本件所涉
及商業同業公會理事長之職務，雖為無給職，但其職務屬於憲法工作權保障之
範圍，應為正確之解釋。
（四）由國際人權文件而言，其所稱之工作權雖常與工作之對價聯結，但其保障範圍
並未限於有對價之工作。廣義而言，工作權（right to work） 之內涵可包括
有謀生機會之權（right to an opportunity to earn a livelihood）、尋求
就業之權（right to seek employment）、選擇職業之自由（free choice of
occupation）、不受工作歧視之權（non-discrimination）、接受合理待遇之
權（fair remuneration） 、享有健康與安全工作條件之權（healthy and
safe working conditions） 、享受有尊嚴雇用條件之權（dignified
conditions of employment）、享有進步機會（the possibility of
advancement） 等。（註二）但各國際人權文件基本上係以不同條文對此廣泛
內涵分別規定。例如世界人權宣言（The Universal Declaration of Human
Rights；UDHR）第二十三條第一項規定：「人人有工作、自由選擇雇用者、受
公正與良好之工作條件並享受保障免於失業之權。」（註三）即將工作權與自
由選擇雇用者之權、受公正且良好之工作條件之權、享受保障免於失業之權等
並列。另該條第二項及第三項規定：「人人有同工同酬之權，不受任何歧視。
」（註四）「每一個工作之人，均有權享受公正與良好之報酬，確保其本人與
家屬享有符合人性尊嚴之生活條件，必要時並輔以其他方式之社會保障。」（
註五）UDHR 第二十四條另規定：「人人有享受休息與閒暇之權，包括工作時
間有合理限制與定期給薪休假之權。」（註六）經濟社會文化權利國際公約（
International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights；簡稱
ICESCR）第六條第一項亦規定：「本公約締約各國均承認工作權，包括人人均
應有機會憑其自由選擇與接受之工作以謀生之權利；並將採取適當步驟以保障
此權利。」（註七）同條第二項規定：「本公約締約各國為充分實現此一權利
而採取之步驟，應包括技術及職業指導與訓練，以及在保障個人基本政治與經
濟自由之條件下，達到穩定之經濟、社會及文化之發展與充分生產就業之計畫
、政策與技術。」（註八）ICESCR 第七條另規定：「本公約締約各國承認人
人有權享受公正與良好之工作條件；此等權利特別應包括保證下列事項：（a
）最低限度給予所有工人下列報酬：（i） 公平的工資及同值工作同酬而沒有
任何歧視，特別是保證婦女享受不差於男子所享受的工作條件，並享受同工同
酬；（ii）保證其自己與其家庭得有符合本公約規定之得體生活；（b） 安全
與衛生之工作條件；（c） 人人於其就業中有被升級至較高之適當級職之同等
機會，且除資歷與能力考量外，不受其他考量之限制；（d） 休息、閒暇與工
作時間之合理限制，定期給薪休假以及公共假日報酬。」（註九）亦即，國際
人權文件所規定之工作權，雖常與「謀生」聯結（例如「憑其自由選擇與接受
之工作以謀生」之權利），然工作權「包括」憑其自由選擇與接受之工作以謀
生之權利，但並非謂工作權必然「限於」以謀生為前提。
（五）或謂無給職工作應屬憲法第二十二條概括規定下所涵蓋之一般行動自由之範疇
。本席認為，一般行動自由概念較為抽象及概括。在有憲法明文列為基本權類
型足以作為依據之情形下，自應優先以該權利類型為適用依據。
二、結社自由之主要內涵
（一）憲法第十四條規定：「人民有集會及結社之自由。」多數意見引用本院釋字第
四七九號解釋，認「憲法第十四條結社自由規定，不僅保障人民得自由選定結
社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別
人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免
受不法之限制」；而「人民團體理事、監事之選任及執行職務，涉及結社團體
之運作，會員結社理念之實現」（見本號解釋第一段）。本席對此敬表同意。
（二）須進一步說明者，結社自由之內容包括如下之主要內涵：其一為組成團體之自
由（即多數意見所稱「集結成社」）；公民與政治權利國際公約（
International Covenant on Civil and Political Rights（ICCPR）） 第二
十二條第一項就此所使用之文字較能顯現組成團體之意旨。該條項謂：「人人
有權享受與他人結社的自由，包括組織與參加工會以保護其利益的權利。」（
註十）其二為加入團體之自由；此係指個別會員加入現存之團體。其三為個別
會員加入團體之後參與其運作之自由（即多數意見所稱「參與結社團體之相關
事務」）。其四為人民不加入團體之自由（後述「強制入會」之原則即有違人
民不加入團體之自由）。其五為結社團體本身之運作（即多數意見所稱「結社
相關活動之推展」）；如國家過度介入人民團體運作，所侵害者為「該結社團
體之會員」之結社自由，而非「該結社團體」之結社自由。本件即涉及國家剝
奪理監事加入人民團體後參與其運作之自由；且涉及國家干涉人民團體藉由理
監事執行業務以發揮團體設立之目的，故亦屬對結社團體本身運作之干預，均
構成該團體會員結社自由之侵害。
貳、本件涉及憲法第二十三條之「法律保留」與「必要要件」
一、有關憲法第二十三條法律保留部分
（一）憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、
避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制
之。」其中「以法律限制」之要件即為憲法上重要之法律保留原則。多數意見
基於人民團體理事、監事之選任及執行職務，涉及人民結社自由及理監事個人
職業自由之保障，故對人民之上開自由權利加以限制，須以法律定之或經立法
機關明確授權由行政機關以命令訂定，始無違於憲法第二十三條之法律保留原
則（見本號解釋理由書第一段）。本席原則上同意對人民工作權及結社自由之
限制應受法律保留之限制。
（二）惟本院釋字第四四三號解釋界定層級化法律保留原則謂：「何種事項應以法律
直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容
或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制
人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民
其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命
令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性
、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產
生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」人民團體法第五十八條第一項規定：
「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其
決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者
，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解
散。」其雖未規範「限期整理」之內涵，然依系爭規定可知，「限期整理」包
括對人民擔任人民團體理監事職務之完全剝奪，並取而代之，以完全介入人民
團體內部運作機制之方式，積極干涉人民之結社自由。如以本院釋字第四四三
號解釋所揭，應考量法益本身及其所受限制之輕重等標準以觀，對理監事職務
之完全剝奪及完全介入人民團體之內部運作機制，屬影響基本權重大之事項，
自宜適用絕對法律保留原則，而以法律明確訂定其介入之要件、程序、效果等
。
二、有關憲法第二十三條「必要要件」（即本院常稱之「比例原則」）部分：
（一）多數意見僅以法律保留原則檢視系爭規定。然系爭規定更重要之問題在於人民
團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，於主管機關警告、撤銷其決議、停
止其業務之一部或全部，並限期令其改善後，屆期仍未改善或情節重大者，是
否均宜以限期整理之方式，停止理事、監事之職權。此涉及憲法第二十三條所
規定之必要要件。ICCPR 第二十二條第二項對此亦有類似於我國憲法第二十三
條之嚴格要求：「除法律所規定的限制且在民主社會中為維護國家安全或公共
安全、公共秩序，保護公共衛生或道德，或保護他人的權利與自由所必要之限
制外，對此項權利（即結社自由）的行使不得加以限制。本條並不排除對軍隊
或警察成員的行使此項權利所課以之合法限制。」（註十一）ICESCR 第八條
第一項第（a） 款亦規定：「人人有權組織工會及參加其所選擇的工會，以促
進及保護其經濟和社會利益；此權利只受有關工會規章的限制。除法律所規定
及在民主社會中為國家安全或公共秩序之利益或為保護他人權利與自由所必要
之限制外，對此權利的行使，不得加以任何限制。」（註十二）
（二）依本席歷次意見書提及有關憲法第二十三條之操作模式，適用該條時，應先確
認有無為「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益
」之情形。在通過此項檢視之後，則應進一步依第二十三條所規定「必要」之
要件，進行檢視；亦即必須衡量與平衡各種相關因素，包括規範「所欲防止妨
礙的他人自由」、「所欲避免的緊急危難」、「所欲維持的社會秩序」或「所
欲增進的公共利益」的相對重要性、該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢
獻或功能，以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度。在權衡與平衡
此等因素之後，憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利
」的措施存在。人民團體法第五十八條第一項及系爭規定之目的，顯然在於人
民團體有違反法令、章程或妨害公益情事時，得予以適時導正；其目的係基於
公益，應無問題。其規定對於所擬達成之此項公益目的，應有助益，亦無疑問
。然其以完全停止所有理監事職權之方式剝奪理監事職務，並取代其運作機制
，對憲法上工作權與結社自由造成限制或剝奪程度甚高。此外本席對於若不採
取此種激烈措施是否即無法達成前揭公益目的，亦即在客觀上是否不存在「較
不侵害憲法權利」之措施，仍有相當質疑。本席認為，系爭規定甚難通過憲法
第二十三條「必要要件」之檢驗。
參、人民團體法制之改善
一、多數意見認為「主管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業
團體應有之功能及相應配合之監督強度，建立適當之法制規範」。本席敬表同意
。
二、或有認為，我國現行職業團體法制對於職業團體是否應定性為公法人或私法人，
有待釐清；蓋此涉及國家是否應賦予該等職業團體更多公權力以及國家是否得採
取較強烈之管理措施。本席認為，人民團體（特別是政黨以外之人民團體）是否
應界定為公法人或私法人，應非人民團體法制改善之重點。現行法制下，國家對
於人民團體之高度介入，是否符合憲法第二十三條之必要要件，始為檢討重點。
例如國家以強制入會或業必歸會之原則，剝奪人民另行組織類似團體之自由（即
多數意見所稱「集結成社」之自由），且剝奪人民不加入團體之自由；國家透過
限期整理方式取代人民團體理監事之職權，而全面介入其運作；在修法時，均應
以憲法第二十三條所規定之必要要件為標準，選擇最低程度干涉及較小侵害之手
段，以保障人民之結社權，使人民得依其共同目的、利益與需要，成立不同團體
；使人民團體間良性競爭，而得以豐富社會與經濟活動；並使人民團體成為帶動
國家進步之重要因素。
註一：“To conceive of work only as those activities through which a
monetary consideration is obtained is to have a very limited idea
of what work means, and it is even worse to rely on the market to
determine what is and what is not work…. It is necessary to
distinguish between work and its commercial appraisal. Work can be
defined as all those activities that combine creativity, conceptual
and analytic thought and manual or physical use of aptitudes. It
consists of every activity that human beings carry out in which
they combine their intelligence with their force, their creativity
with their aptitudes.” Jose Luis Rey Perez, “El Derecho Al
Trabajo, ¿Forma De Exclusión Social? Las Rentas Mínimas De
Integración Y La Propuesta Del Ingreso Básico”, 2003.其翻譯引自
Philip Harvey, The Right to Work and Basic Income Guarantees:
Competing or Complementary Goals? Rutgers Journal of Law & Urban
Policy, Vol. 2, No. 1, at 8 (Fall 2005)。該文可由下列網址獲得
http://www.philipharvey.info/righttowork.pdf.
註二：Rory O'Connell, The right to work in the ECHR, European Human
Rights Law Review （E.H.R.L.R.）, Issue 2, 176, at 179-180 （2012）.
註三：Article 23（1） of UDHR: “Everyone has the right to work, to free
choice of employment, to just and favourable conditions of work and
to protection against unemployment.”
註四：Article 23（2） of UDHR: “Everyone, without any discrimination,
has the right to equal pay for equal work.”
註五：Article 23（3） of UDHR: “Everyone who works has the right to just
and favourable remuneration ensuring for himself and his family an
existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary,
by other means of social protection.”
註六：Article 24 of UDHR: “Everyone has the right to rest and leisure,
including reasonable limitation of working hours and periodic
holidays with pay.”
註七：Paragraph 1, Article 6 of ICESCR: “The States Parties to the
present Covenant recognize the right to work, which includes the
right of everyone to the opportunity to gain his living by work
which he freely chooses or accepts, and will take appropriate steps
to safeguard this right.”
註八：Paragraph 2, Article 6 of ICESCR: “The steps to be taken by a
State Party to the present Covenant to achieve the full realization
of this right shall include technical and vocational guidance and
training programmes, policies and techniques to achieve steady
economic, social and cultural development and full and productive
employment under conditions safeguarding fundamental political and
economic freedoms to the individual.”
註九：Article 7 of ICESCR:
“The States Parties to the present Covenant recognize the right of
everyone to the enjoyment of just and favourable conditions of work
which ensure, in particular:
（a）Remuneration which provides all workers, as a minimum, with:
（i）Fair wages and equal remuneration for work of equal value
without distinction of any kind, in particular women being
guaranteed conditions of work not inferior to those enjoyed
by men, with equal pay for equal work;
（ii）A decent living for themselves and their families in
accordance with the provisions of the present Covenant;
（b）Safe and healthy working conditions;
（c）Equal opportunity for everyone to be promoted in his
employment to an appropriate higher level, subject to no
considerations other than those of seniority and competence;
（d）Rest, leisure and reasonable limitation of working hours and
periodic holidays with pay, as well as remuneration for public
holidays.”
註十：Paragraph 1, Article 22 of ICCPR: “Everyone shall have the right
to freedom of association with others, including the right to form
and join trade unions for the protection of his interests.”
註十一：Paragraph 2, Article 22 of ICCPR: “No restrictions may be placed
on the exercise of this right other than those which are
prescribed by law and which are necessary in a democratic society
in the interests of national security or public safety, public
order （ordre public）, the protection of public health or morals
or the protection of the rights and freedoms of others. This
article shall not prevent the imposition of lawful restrictions
on members of the armed forces and of the police in their
exercise of this right.”
註十二：Paragraph 1, Article 8 of ICESCR: “（a） The right of everyone
to form trade unions and join the trade union of his choice,
subject only to the rules of the organization concerned, for the
promotion and protection of his economic and social interests. No
restrictions may be placed on the exercise of this right other
than those prescribed by law and which are necessary in a
democratic society in the interests of national security or
public order or for the protection of the rights and freedoms of
others;”
部分協同暨部分不同意見書 大法官 湯德宗
本號解釋乃「大題小作」之傑作。雖諸多有待釐清之憲法問題，看似疑難重重，
詎眾志成城，藝高膽大，朝夕之間，輕舟已過萬重山，愚翁獨留迷茫鄉。
本席固同意「督導各級人民團體實施辦法」（內政部中華民國九十五年六月十五
日修正發布，下稱系爭辦法）第二十條第一項有關「人民團體經主管機關限期整理者
，其理事、監事之職權應即停止」之規定（下稱系爭規定），違反憲法第二十三條法
律保留原則，侵害憲法第十四條所保障之結社自由，應限期失效。然本席更以為：系
爭規定應逕以法律規定（亦即為「絕對的法律保留」事項），而如非理由書第二段所
稱之「應以法律定之，或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定」（亦即「相對的
法律保留」事項）；且「限期整理」乃屬對於結社自由之重大限制，其「事由」（載
在系爭辦法第十九條（註一））與「程序」（載在系爭辦法第二十條至第二十一條之
一（註二））應併逕以法律定之，俾符本院有關「法律保留原則」之解釋先例。他方
面，系爭規定並未侵害人民之「工作權」。另關於「本案應否受理」之程序爭議，及
人民團體法中其他有關結社自由之限制應併通盤檢討等項，應為補充說明，庶幾略見
本號解釋之價值，爰提出協同暨不同意見書如后。
一、本件聲請應否受理—人民聲請釋憲要件辨正
本件聲請人彭正雄前因不服新竹市政府九十六年十月十五日府社行字第○九
六○一○七七七七號函（命新竹市商業會限期整理，並遴選組織整理小組，限期
三個月內完成整理工作，下稱系爭處分），以新竹市商業會兼代表人之身分，向
臺北高等行政法院提起確認及撤銷訴訟。臺北高等行政法院雖以起訴時聲請人已
非新竹市商業會之合法代表人為由，駁回新竹市商業會部分之訴，惟認聲請人因
系爭處分是否無效或撤銷，將與新竹市商業會間發生委任關係之爭議，而有提起
確認及撤銷訴訟之法律上利益及利害關係，爰受理聲請人以個人名義提起之訴訟
部分，並判決「無理由駁回」（註三）。聲請人不服，仍以新竹市商業會兼代表
人之身分，上訴最高行政法院，最高行政法院仍認「聲請人非新竹市商業會之合
法代表人」，惟以「原審未先命補正，逕以新竹市商業會未由合法之代表人起訴
，起訴不合法，予以裁定駁回，核與前揭行政訴訟法第一百零七條第一項第四款
規定不合，尚有未洽」為由，廢棄發回原判決關於駁回新竹市商業會之上訴部分
；至聲請人以個人名義之上訴部分則予以無理由駁回（註四）。聲請人爰續以個
人名義，向本院聲請釋憲。聲請意旨略謂：前揭最高行政法院判決（確定終局裁
判）所適用之系爭規定（人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權
應即停止）違反「法律保留原則」，侵害其憲法第二十二條所保障之權利。茲有
疑問者：本件聲請是否符合人民聲請解釋憲法之要件，從而得予受理？
按司法院大法官審理案件法（民國八十二年二月三日修正公布，下稱審理案
件法）第五條第一項第二款規定：「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利
，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命
令發生有牴觸憲法之疑義者」，得聲請解釋憲法。據上，人民聲請解釋憲法之程
序要件有三：
1.人民、法人或政黨因基本權遭受侵害；
2.依法窮盡救濟途徑（受有確定終局裁判）；
3.對確定終局裁判所適用之法令有違憲之疑義。
考其立法原意（註五），前二要件乃在限制人民任意聲請釋憲，避免浮濫。
按我國現制雖非全然之抽象審查制，然實務上大法官殆僅從事抽象審查（抽
象地審查法律或命令有無牴觸憲法），（註六）而非為聲請人主觀權利之侵
害提供救濟（此乃各級法院個案裁判之職能），是前述要件１所謂「人民、
法人或政黨因基本權遭受侵害」，應僅屬「表象上」之要求（a prima
facie requirement） ，擔負初步的過濾功能而已。換言之，聲請人只需主
張「自己」（而非他人）之「基本權」遭受侵害，且其主張並非全然無據（
太過離譜），即已滿足該要件。（註七）實際上大法官多以不符要件３為由
（所謂「聲請意旨尚難謂已具體敘明系爭法令如何牴觸憲法」），作成不予
受理之決議。一旦決議受理後，為有效進行規範控制，大法官審查之範圍（
所謂確定終局判判所適用之「法令是否違憲」）即不受聲請人主張（含其所
主張之違憲理由（註八）及違憲法令（註九））之拘束。
準此，本件聲請人「主張」系爭規定剝奪其繼續擔任理、監事之職務，乃侵
害其憲法第二十二條所保障之權利，已足顯示其有某種憲法權利因確定終局裁判
而受影響，應認已符合前述聲請要件１。並因本件聲請亦符合前述聲請要件２與
３，多數大法官爰決議受理。至於本號解釋最終認系爭規定侵害人民（公司行號
）之「結社自由」及人民（自然人）之「工作權」，乃審查之結果，自不受聲請
意旨之拘束。
二、限期整理乃對人民結社自由之重大限制，其「事由」、「程序」及「法律效果」
應併逕以法律定之
按本院自釋字第四四三號解釋建立「層級化法律保留體系」（註十）架構以
來，即致力於依照「重要性」理論（含依照各該案件所涉「基本權」之重要程度
及所涉法規影響之程度），逐案確認（區分）其屬「絕對的法律保留」（即應逕
由法律規定者）、「相對的法律保留」（即應逕由法律規定或應以法律明確授權
委由行政機關以命令定之者）或「非為法律保留」（即屬技術性、細節性事項，
機關不待法律明確授權即得逕以命令定之者）之範疇。本案「限期整理」處分涉
及全體理、監事之解任，並由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）
中遴選組成整理小組，限期召開會員（會員代表）大會，選舉新屆之理、監事，
其對於社團之自主運作影響至鉅，核屬對人民（含公司行號）結社自由之「重大
限制」（干涉），理應參照本院釋字第四九一號解釋（註十一）及釋字第五三五
號解釋（註十二）所確立之「基本權重大限制」標準，明確釋示：限期整理之事
由、程序及法律效果，應逕以法律定之，始符憲法第二十三條之法律保留原則；
系爭辦法中相關規定（註十三）業已違反法律保留原則，應定期失效。
詎本號解釋（理由書第二段參見）無端降低標準，改採「相對的法律保留」
，允許限期整理「應遵行程序及法律效果」得「由立法機關明確授權行政機關以
命令訂定」之。如上之價值判斷顯與本院釋字第四九一號解釋、釋字第五三五號
解釋不符，卻不見任何背離解釋先例之理由。另一方面，解釋文既求「極簡」，
而僅列系爭規定（關於限期整理之「法律效果」）作為審查標的，拒絕將系爭辦
法有關限期整理之「事由」與「程序」之規定納入審查範圍，然前揭理由書第二
段卻又擴大釋示，謂：有關限期整理「應遵行程序及法律效果，應以法律定之，
或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定」，其邏輯豈非前後矛盾？！
三、系爭規定並未侵害人民之「工作權」
關於系爭規定（因命限期整理，而停止理、監事職權）如何同時侵害人民之
「工作權」，本號解釋全然未有論證，僅援引本院釋字第六五九號解釋參照，一
語帶過。想係因釋字第六五九號解釋涉及私立學校董事之解職，與本案商會理、
監事之停職相似，且私校董事與商會理監事同屬「無給職」，故爾。惟查本院自
釋字第四○一號與第四一一號解釋以來，即認憲法第十五條「工作權」乃在保障
人民有「選擇職業，以維持生計」之自由；釋字五一○號解釋起，不再強調「以
維生計」之要素；釋字第六五九號解釋更以「無給職亦屬工作權之保障範圍」，
是前後見解不盡相同。本席以為，憲法第十五條所保障之「工作權」固不以營利
為必要，然至少應具備行為人主觀上有以之為「業」的意思，並應具有於一定期
間內反覆為之的客觀事實，始得當之。本案聲請人擔任商會之理、監事乃其因代
表公司行號（註十四），並經會員代表互選之結果，故其一旦喪失會員代表資格
（註十五）或遭解職、撤免，即應解任（註十六）；而且理、監事為無給職，更
應認商會之理、監事乃以其所代表之公司行號內之工作為職業。
尤其困擾者，如認系爭規定侵害工作權，則其當屬德國聯邦憲法法院「藥房
案」（註十七）所稱之何種限制？釋字第六五九號解釋固認為：「關於解除全體
董事之職務，係對於選擇職業自由所為之主觀條件限制」，故而採用「中標」審
查—國家欲加以限制，必須基於追求重要公益目的，且所採手段與目的之達成須
有實質關聯，始得為之。惟如上之定性與德國「藥房案」所稱之「主觀條件」顯
有不同，蓋無論私校董事之解職，或商會理、監事之停職，與其人之能力或努力
並無必然關連。是釋字第六五九號解釋關於工作權之見解，允宜再酌。本案系爭
規定侵害人民（公司行號）之結社權要已十分明顯，自無併論其是否侵害工作權
之必要。
四、憲法第十四條所稱「結社」固不包含「公法上之社團」，
惟現行人團法制仍具有濃厚之威權體制色彩，應儘速通盤檢討改進
本號解釋理由書第四段有謂：「人民團體中之職業團體，其現行相關法制，
基於歷史背景，雖強制會員入會，但並未普遍賦予公權力，相關法規對其又採較
強之監督，主管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業團體
應有之功能及相應配合之監督強度，建立適當之法制規範，併此指明」。用意固
佳，卻顯突兀，且猶未切中時弊。
本席以為，本案應參考歐洲人權法院之判決先例（註十八），釐清憲法第十
四條所保障之「結社」，乃指人民個別地為追求共同之目的（利益），而自主組
織之繼續性團體，但不包含由法律（公法）強制人民集體加入組成，並賦予一定
之公權力，以維護特定公共利益（例如專門職業及技術人員之職業倫理或行為準
則）為目的之公法上社團（註十九）。換言之，本號解釋未明白言宣之前提，乃
系爭商會等職業團體非必為公法上社團法人，從而屬憲法「結社自由」保障之範
圍（註二十）。如能如此說明，本段即能銜接解釋前文，而不覺突兀。
此外，現行人民團體法之內容包山包海，「職業團體」、「社會團體」及「
政治團體」均屬之。職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟
建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（同法
第三十五條）；社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育
、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體（同法第三十
九條）；政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國
民政治參與為目的而組成之團體（同法第四十四條）。將各種性質截然不同之團
體，合於一爐，共用系爭辦法進行監督，如何能期適切？尤有甚者，職業團體相
關立法（如商業團體法、工業團體法、農業團體法等）輒見強制設立（註二十一
）、強制加入（所謂「業必入會」）（註二十二）、禁止退出（註二十三）等規
定，帶有威權體制箝制結社自由之濃厚色彩，應儘速通盤檢討改進。除為確保職
業倫理等重要公益所必要，並賦予一定之自治權能（如專門職業人員執業資格之
審定（註二十四）、違反職業倫理案件之懲戒）者外，原則上不得強制人民（含
公司行號）入會，尤其不得任意禁止設立同類職業團體。
本號解釋牽涉廣泛，囿於時間（本件解釋初稿昨日審查會通過，今日即召開
大會），未及深思，所言未必有當。然懍於職責，不得不略抒己見，以求無愧。
朦朧之際，耳邊依稀響起莊嚴國歌：「夙夜匪懈、矢勤矢勇、貫徹始終…」。
註一：督導各級人民團體實施辦法第十九條：「人民團體有下列情事之一者，主管機
關得限期整理：
一、年度內未依章程規定召開會員（會員代表）大會、理事會議、監事會議或
經召開未能成會者。
二、經主管機關通知限期改選、補選、改推，逾期未完成者。
三、經主管機關依法指定召集仍未能成會者」。
註二：督導各級人民團體實施辦法第二十條：「人民團體經主管機關限期整理者，其
理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代
表）中遴選五人或七人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月
內完成整理工作。
整理小組未依職權辦理整理工作，主管機關得於前項指定期間屆至前，予以改
組」。
同辦法第二十條之一：「整理小組辦理整理工作確有困難，或經主管機關予以
改組者，得於前條第一項指定期間屆至前，向主管機關申請延長，其延長期間
不得逾三個月，並以一次為限。
前項因辦理整理工作確有困難申請延長者，應敘明其理由」。
同辦法第二十條之二：「整理小組辦理整理工作，應以集會方式為之，會議之
決議應有整理小組成員三分之二以上出席，出席人數三分之二以上同意行之。
前項會議由整理小組召集人召集之。
整理小組成員應親自出席整理小組會議，不得委託他人代理。」
同辦法第二十條之三：「整理小組成員有下列情形之一者，得由主管機關重新
遴選遞補之：
一、出缺。
二、連續二次無故缺席。
三、無法執行職務」。
同辦法第二十條之四：「整理小組之成員為無給職。但整理小組成員出席會議
，得由人民團體視其財務狀況，參照政府機關所訂標準酌發出席費或按其交通
工具憑票證酌發交通費」。
同辦法第二十一條：「整理小組之任務如下：
一、接管立案證書、圖記、人事、檔案、財務帳冊，造具清冊，移交於下屆理
事會。
二、清查現有會員（會員代表）會籍。
三、召開會員（會員代表）大會，選舉理事、監事。
四、處理下列事項：
（一）政府委託服務事項。
（二）對會員（會員代表）應提供之服務事項。
人民團體於限期整理期間，為執行前項任務，以整理小組召集人為代表人。
整理小組於新任理事長選出後十日內，應由整理小組召集人辦理交接完竣，並
即解散。
整理小組無法依第一項第一款規定接管立案證書、圖記時，得準用第十一條之
規定，報請主管機關將原發立案證書、圖記註銷，重新發給」。
同辦法第二十一條之一：「人民團體經限期整理程序所選出之理事、監事，其
屆次視為新屆次」。
註三：參見中華民國九十七年十一月十九日臺北高等行政法院九十七年度訴字第一二
四一號判決。
註四：參見中華民國九十九年八月十二日最高行政法院九十九年度判字第八三三號判
決。
註五：查前揭聲請要件於審理案件法八十二年修法時僅作文字修正（增加法人及政黨
作為聲請釋憲之主體），內容並無變動，故其立法原意應參見審理案件法之前
身「司法院大法官會議法」於民國四十七年間立法審查紀錄，如《立法院公報
》第四十七卷第二十一期第十三冊，頁 35-54；第十四冊，頁 9-18 ；第十九
冊，頁 88-89 等。
註六：參見湯德宗、吳信華、陳淳文，〈論違憲審查制度的改進─由「多元多軌」到
「一元單軌」的改制方案〉，收錄於：湯德宗編，《憲法解釋之理論與實務》
（第四輯），頁 523-592，台北：新學林出版公司（2005 年）。
註七：大法官鮮以不符要件一為由，作成不受理之決議。經初步檢索，僅有第一一一
三次會議朱文彬聲請案不受理決定、第一一六○次會議黃純英聲請案不受理決
定、第一二三六次會議會台字第七二六一號聲請案不受理決定、第一二三九次
會議會台字第七二九三號聲請案不受理決定、第一三三六次會議會台字第九二
○○號聲請案不受理決定、第一三四八次會議會台字第九五七二號聲請案不受
理決定、第一三五六次會議會台字第九七二九號聲請案不受理決定第一三七九
次會議會台字第一○四四八號聲請案不受理決定、第一三五六次會議會台字第
九七二九號聲請案不受理決定、及釋字第七二一號解釋有關不受理「綠黨」聲
請之部分。
註八：例如釋字第七一九號解釋，聲請書主張系爭規定侵害其平等權、財產權及契約
自由，大法官卒以平等權、財產權及營業自由作為審查基礎。
註九：例如「裁判重要關聯性理論」，參見釋字第五三五號解釋：「所謂裁判所適用
之法律或命令，係指法令之違憲與否與該裁判有重要關聯性而言。以刑事判決
為例，並不限於判決中據以論罪科刑之實體法及訴訟法之規定，包括作為判斷
行為違法性依據之法令在內，均得為聲請釋憲之對象」。並參見釋字第五七六
號解釋、釋字第五八○號解釋、釋字第六六四號解釋、釋字第七○三號解釋、
釋字第七○九號解釋等。
註十：參見釋字第四四三號解釋理由書第一段：「何種事項應以法律直接規範或得委
由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其
所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者
，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之
限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時
，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事
項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影
響，尚非憲法所不許」。
註十一：參見釋字第四九一號解釋理由書：「中央或地方機關依公務人員考績法或相
關法規之規定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制其服公職之權利，
實質上屬於懲戒處分。其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條規定
之意旨。關於限制憲法第十八條所定人民服公職之權利，法律固得授權主管
機關發布命令為補充規定（參照本院釋字第四四三號解釋理由書），其授權
之目的、範圍及內容則應具體明確而後可。惟公務人員考績法第十二條第一
項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條
第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之。此項免職處分係對人民服
公職權利之重大限制，自應以法律定之。上開法律未就構成公務人員免職之
標準，為具體明確之規定，與前述解釋意旨有違」。
註十二：參見釋字第五三五號解釋理由書第二段：「實施臨檢之要件、程序及對違法
臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意
旨」。
註十三：參見前揭註 1及註 2。
註十四：參見商業團體法第十二條第二項：「前項會員應指派代表出席商業同業公會
，稱為會員代表」。
註十五：參見商業團體法第十六條第二項：「公司、行號因業務需要得隨時改派會員
代表。原派之會員代表，於新會員代表派定後，喪失其代表資格」。
註十六：參見商業團體法第二十五條：「理事、監事有左列各款情事之一者，應即解
任，其缺額由候補理事、監事依次遞補：
一、喪失會員代表資格。
二、因故辭職，經理事會或監事會決議通過者。
三、依本法之規定解職、罷免或撤免者。
四、其所代表之公司、行號，依本法之規定退會或經停權或註銷會籍者」。
註十七：BVerfGE 7, 377. 該案中譯參見蕭文生，〈關於「執業自由（工作權）」之
判決〉，載《西德聯邦憲法法院裁判選輯》（一），頁 128～182 （司法院
，79 年 10 月）。
註十八：See, Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium, Judgment of
23 June 1981, 4 EHRR 1, paras. 63-65（1982）; Barthold v. Federal
Republic of Germany, Judgment of 25 Mar. 1985, 7 EHRR 383, paras.
60-61（1985）.
註十九：關於公法上社團法人之概念，參見林騰鷂，公法上社團法人，東海大學法學
研究，第 18 期，頁 12 以下（2003 年 6 月）。
註二十：See, Sigurdur A. Sigurjónsson v. Iceland, Judgment of 30 June,
1993, 16 EHRR 462 para. 41 （1993）.
註二十一：參見商業團體法第八條：「在同一縣（市）、直轄市或全國區域內，依公
司法或商業登記法取得登記證照之同業公司、行號達五家以上者，應組織
該業商業同業公會」；工業團體法第七條：「凡在同一組織區域內，有依
法取得工廠登記證照之同業工廠滿五家以上時，應組織該業工業同業公會
。但全國工業同業公會之組織，得不受上項家數之限制」。
註二十二：參見商業團體法第十二條第一項：「同一區域內，依公司法或商業登記法
取得登記證照之公營或民營商業之公司、行號，均應於開業後一個月內，
加入該地區商業同業公會為會員；其兼營兩業以上商業者，應分別加入各
該業商業同業公會為會員」。
同法第六十三條：「商業團體對不依法加入為會員之公司、行號，應以書
面通知限期入會，逾期不入會者，報請主管機關通知其於三個月內入會；
逾期再不入會者，由主管機關處一千五百元以上一萬元以下罰鍰。
商業團體對不依法加入為會員之團體，應報請主管機關通知其限期入會，
逾三個月仍不入會者，依第六十七條之規定處分之」。
並內政部中華民國八十年十二月九日台內社字第八○七三四八七號函：「
按商業團體法第六十三條第一項有關不依法加入商業團體為會員之公司、
行號之處罰規定，係為貫徹同法第十二條「業必歸會」政策、增進公共利
益所必要，與憲法第二十三條並無牴觸，亦無牴觸憲法第十四條之可言」
。
工業團體法第十三條：「同一區域內，經依法取得工廠登記證照之公營或
民營工廠，除國防軍事工廠外，均應於開業後一個月內，加入工業同業公
會為會員；其兼營兩種以上工業者，應分別加入各該業工業同業公會為會
員」。
同法第五十九條：「工廠不依本法規定之期限，加入工業同業公會或工業
會為會員者，工業同業公會或工業會得以章程規定；於其加入時，溯自開
業之次月起，計算其應繳會費之總數，併為入會費繳納之。
工業團體對不依法加入為會員之工廠，逾六個月者，應報請主管機關通知
其限期加入。
工廠經通知逾一年仍未加入工業同業公會或工業會為會員者，得由工業同
業公會或工業會理事會決議，報請主管機關轉請目的事業主管機關予以停
業處分；俟其原因消滅時撤銷之。
工業團體對不依法加入為會員之團體，應報請主管機關通知其限期加入；
逾六個月仍不加入者，依第六十三條之規定處分之」。
註二十三：商業團體法第十四條：「公司、行號非因廢業或遷出該會組織區域，或受
永久停業處分者，不得退會」；工業團體法第十四條：「工廠非因廢業、
遷出公會組織區域或受永久停業處分，不得退會」。
註二十四：參見律師法第十一條第一項：「律師非加入律師公會，不得執行職務；律
師公會亦不得拒絕其加入」；會計師法第八條：「領有會計師證書者，應
設立或加入會計師事務所，並向主管機關申請執業登記及加入會計師公會
為執業會員後，始得執行會計師業務；會計師公會不得拒絕其加入」；醫
師法第九條第一項：「醫師執業，應加入所在地醫師公會」。
不同意見書 大法官 黃璽君 提出
大法官 林錫堯 加入
本解釋多數意見認督導各級人民團體實施辦法（下稱督導辦法）第二十條第一項
：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止，……」規定部
分（下稱系爭規定），違反憲法第二十三條法律保留原則，而宣告其定期失效。本席
礙難贊同，爰提不同意見如后。
一、憲法第二十三條之法律保留原則視規範密度而有差異
本院釋字第四四三號解釋以來確立憲法第二十三條之法律保留原則，並非一
律須以法律直接規範或經法律明確授權行政機關以命令定之，而應按規範密度定
之，即應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。
若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之
規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（註一）。
二、系爭規定係有關「限期整理」含意規定，屬細節性、技術性次要事項
督導辦法係內政部為執行人民團體法而制定發布者（註二）。系爭規定所稱
「限期整理」，係規定於人民團體法第五十八條第一項第二款。何謂「限期整理
」，該法並未設定義規定。
有關「限期整理」於中華民國三十一年二月十日制定公布之「非常時期人民
團體組織法」（七十八年一月二十七日修正名稱為動員戡亂時期人民團體法；八
十一年七月二十七日修正為現名稱）第十八條第一項即有「整理」規定（註三）
。嗣商業團體法制定時，於第六十三條第一項（註四）亦設有整理規定。內政部
所提草案原無整理規定，係由立法委員提議參照非常時期人民團體組織法第十八
條增列，從立法委員及主管機關發言「『整理』與『解散』之不同之點，在於前
者其組織繼續存在，不過原理、監事撤銷，另由政府派整理委員整理之，整理完
畢，再行選舉」、「『整理』與『解散』是兩項分列，解散以後公司（指商業團
體）就不存在，但是整理公司還是存在的，不過在人事上更換一下」、「所謂『
解散』是『解散』這個『公會』；所謂『整理』是整理理、監事……整理以後需
要重新組織」（註五）。由上開立法過程可知人民團體法及商業團體法所稱整理
，係指重新組織理、監事，原理、監事之職權當然不得再行使。參以六十三年六
月十二日修正公布之農會法第四十五條及六十四年十二月十三日修正公布之漁會
法第四十八條規定：「……主管機關……，得……停止會員代表、理事、監事之
職權，並予整理。整理完成，應即令其（辦理）改選。……」足見在法規上，「
整理」一詞用於相關團體法規，係指重新組織理、監事，原理、監事職權當然停
止，改選新理、監事（註六）。
三、（動員戡亂時期）人民團體法七十八年一月二十七日修正公布時，將原非常時期
人民團體組織法第十八條規定改列第五十八條，將整理改為限期整理（現行規定
同），兩者僅整理有無限定期限之別，其整理之意涵應無差異，是系爭規定僅將
母法人民團體法第五十八條第一項第二款之「限期整理」之含意予以闡示性規定
，並未另賦予母法以外之法律效果，亦未增加法律所無之限制，應屬細節性、技
術性次要事項，自無違憲法第二十三條之法律保留原則。
註一：本院釋字第七○五號、第七○○號、第六五七號、第六五○號、第五六二號、
第五六一號、第五三二號、第四七九號等解釋參照。
註二：督導辦法第一條規定：「為督導人民團體健全組織發揮功能，特訂定本辦法。
」參照。
註三：非常時期人民團體組織法第十八條第一項規定：「人民團體違反法令妨害公益
或怠忽任務時，主管官署得分別施以左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議
。三、整理。四、解散。」
註四：商業團體法於六十一年七月二十六日制定公布，其第六十三條第一項規定：「
商業團體如有違背法令，逾越權限，妨害公益情事，或廢弛會務者，主管機關
得為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、停止其業務之一部或全部
。四、撤免理事、監事。五、整理。六、解散。」七十一年十二月十五日修正
發布改列第六十七條，僅得改為應。
註五：參見立法院公報第五十八卷第九期第九頁。
註六：七十五年一月十五日訂定發布之教育會整理及解散重行組織辦法第二條規定，
教育會受整理處分者，其理事、監事之職權應即停止。第三條第三款規定改選
理事、監事，重新組織理事會、監事會。
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