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文 / 陳朝建教授

壹、問題背景

　　地方制度法第16條規定，地方居民可以依法律對地方自治事項，行使創制、複決之權。依此，地方性公民投票即為地方制度法所承認，但實際上的運作情況又是如何？亦即，地方制度法所強調的地方性公民投票是否真的受到公民投票法或是其他法律的規範而予以實現呢？

　　另依據馬祖日報記者曹重偉在南竿的報導，2011年8月期間連江縣為因應該地區林中超先生領銜提出「馬祖是否要設置國際觀光度假區附設觀光賭場」公民投票案，業經「連江縣公民投票審議委員會」召開會議通過馬祖地區史上的地方性公民投票。然而，若干論者又常將離島建設條之地方性博奕公投與公民投票法上的地方性公投混為一談，因此本文擬作些基本功課，試圖區分我國現行實務上或法制上的地方性公投之類型，並就公民投票法施行以來各地地方性公投個案的實施經驗加以說明，以提出可行的政策建議。

貳、議題分析

　　本文有關我國現行實務上或法制上的地方性公投之類型，係依其舉辦法源依據之不同，分成公民投票法上的地方性公投、特別法律所設的特定議題地方性公投，以及無法源依據的地方性公投等三種主要類型：

一、公民投票法上的地方性公投

　　揆諸於公民投票法上的公民投票，如依其實施區域範圍之不同，概可以分為全國性公民投票與地方性公民投票。其中，公民投票法所規定之地方性公民投票，係指直轄市或縣市之公民投票（並不包括鄉鎮市之公民投票），其適用事項與基本類型有：

　　（一）地方自治法規之複決（至於此處所指之地方自治法規，如依現行函令解釋之實務見解，似僅以地方自治團體之自治條例為限，未必及於所謂的自治規則與地方行政規則；儘管自治條例與自治規則，甚或地方行政規則等均可合稱為地方自治法規）。

　　（二）地方自治法規立法原則之創制（同理，此處所指之地方自治法規，目前實務見解亦以自治條例為限，似乎亦不及於所謂的自治規則與地方行政規則）。

　　（三）地方自治事項重大政策之創制或複決（但是，直轄市、縣市政府對於公民投票提案，是否屬地方自治事項有疑義時，應報請行政院認定；經地方公民投票審議委員會所審議者，亦同）。

　　比較有趣的是，公民投票法又規定地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣市政府；地方性公民投票案應分別向直轄市、縣市政府提出。惟地方性公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及公聽會之舉辦，由直轄市、縣市以自治條例定之；卻因此形成「無自治條例，則無地方性公民投票」的窘境。具體而言，如依內政部民政司之統計資料，目前五都十七縣市僅約半數有各該直轄市、縣市公民投票自治條例之制定與施行；反之，迄今為止，半數之直轄市或縣市，諸如台北市、新北市或新竹縣、新竹市或雲林縣、南投縣、台東縣等等，即無法舉行地方性公民投票。
 

　　　　表1：直轄市、縣（市）公民投票自治條例已完成立法情形一覽表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　民國100年1月底

    如此公民投票法實施之後的實務案例觀之，2008年所舉辦之高雄市小班制公投當屬地方性公民投票之第一個成案而備受矚目的研究個案，甚至也有研究指出就地方公民所發起推動的高雄市小班制公投發起之經驗而言，即可瞭解我國地方性公民投票所面臨的困境；更可瞭解並檢視我國各該直轄市或縣市之地方性公民投票自治條例，其地方性公民投票規範不足部分為何（可參照楊世瑋，2009：地方性公民投票之研究－以高雄市小班制公投為例）。

　　另外，就高雄市小班制公投功敗垂成的實務案例觀之，依法其雖受3年內不得再行重提同案的限制；但卻也表示，上開2008年所舉辦的高雄市小班制公投，既是全國第一起依公民投票法與地方自治團體之公民投票自治條例所辦理的首次法定地方性公投，雖然90%的投票者均贊成小班制，但由於其總體投票率不到6%（惟法定的投票率門檻為50%，即公民總數1/2以上的出席投票之要求），所以該公投案依法宣告否決。惟被否決的上開公投案，3年內雖不得再行提出同一事項的公投案，可是3年後重啓該案的地方性公投卻可以是允許的，更何況高雄縣市合併後的幅員、人口與相關條件均不同於以往的原高雄市，亦有倡議該市小班制公投自得不適用3年內不得再行提出之限制的見解者；只是，公民投票的提議、連署與表決門檻過高，並不容易通過就是了。

　　至於，依公民投票法所發起推動的第二起地方性公民投票則為宜蘭童玩節公投，2009年期間因該縣百里侯林聰賢參選縣市長時即提出恢復童玩節公投之申請，但宜蘭縣公民投票審議委員會委員卻以6票對2票否決提案，導致該縣首次舉辦的地方性公投案胎死腹中；時任該縣公民投票審議委員會的成員共計15名委員，當時共有10人出席，1人中途離席，有趣的是，公民投票審議委員會表決之際，只有民進黨籍的審議委員吳宏謀、江聰淵等贊成該案所謂恢復童玩節公投符合該縣公民投票自治條例與公民投票法上的地方自治事項重大政策之法定要件，故應許其可以辦理；不過，國民黨籍的審議委員如陳金麟、陳鴻禧等6位則認為該案恢復童玩節公投雖屬於地方自治事項，但仍不屬於重大政策，故未符合公民投票法與該縣公民投票自治條例之法定要件的規定，而予以否決。

　　在此，宜蘭縣的個案並不同於高雄市的實施經驗，從高雄市的實施經驗來看，地方性公投單獨辦理並未舉其他選舉合併舉行，加上公民投票法所規定的表決門檻過高，已經注定該市小班制公投即使可以成案，但卻不可能通過的命運。至於，宜蘭縣的個案經驗則顯示，各直轄市或縣市之地方公民投票審議委員會如存有政治動機或特定立場的話，那麼地方性公民投票也有可能會胎死腹中，即使提議、連署門檻皆符合，但卻無法成案，自然也就無法交付地方公民以民主投票的方式表示意見了（例如，本案要不要恢復辦理或改變某某重要的地方節慶活動，竟然都可以算是不重要的地方自治事項，原因是公民投票審議委員會說了算數，發起人不服的話，僅能事後行政爭訟以資救濟）。

　　而宜蘭縣的個案經驗，更顯示出恢復童玩節公投之地方性公民投票雖已被該縣公民投票審議委員會否決了，無從成案而交付表決；但是，縣長卻仍可依其職權照樣恢復辦理童玩節，反而淪喪了地方性公民投票的神聖意義！質言之，政治運作與政治實權決定了地方性公民投票成為朝野黨派在地方的「同玩」（一起玩弄地方性公民投票，將「童玩公投」變成「同玩公投」；國民黨瞧不起地方公投，處處給民進黨穿小鞋，民進黨則無視於國民黨瞧不起地方公投，無視於國民黨在公民投票審議委員會的否決結果，照辦童玩節）。

二、特別法律所設的特定議題地方性公投

　　前述所言為公民投票法上的地方性公投，但是現行實務另有特別法律所設的特定地方性公投，包括離島建設條例與低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例之規定。

　　（一）離島建設條之地方性博奕公投：蓋離島建設條例第10-2條規定，開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過1/2同意，投票人數不受縣市投票權人總數1/2以上之限制。依此，在2009年期間，澎湖縣即依法舉辦地方性博弈公投（法源為離島建設條例、公民投票法與該縣公民投票自治條例，但離島建設條例有關地方性公民投票之規定，則為公民投票法的特別法）。該次公投結果出爐，反對於澎湖設置觀光賭場者為多數；亦即，針對「澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場」所進行的該縣地方性公投，最後票數為反對票17359票，贊成13397票票，反對票數超過贊成票。當然，這也是在公民投票法施行之後，迄今為止，最常被提及的地方性公民投票；惟須注意的是，此案之地方性公投，有兩項重要的特色：

　　1.離島建設條之地方性博奕公投，係公民投票法外依特別法律所設的特定議題地方性公投（議題為設置觀光賭場），因此不受縣市投票權人總數1/2以上之限制。

　　2.地方要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場，實則與地方自治事項無關，因為刑法與刑事事項（如本案的博奕）為中央立法並執行之事項；但是，地方公民仍可依法律對此類中央專屬事項進行表達意見的地方性公民投票。

　　至於，史上第二案依離島建設條之地方性博奕公投，則為2011年八月中旬之馬祖設置國際觀光度假區附設觀光賭場公投案，全案經連江縣公民投票審議委員會審議通過，將可以表付連江縣民（馬祖公民）表決之，除非行政院另不予核定。

　　（二）低放條例之地方諮詢性公投：另低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（可簡稱低放條例或選址條例）第3條第6款規定，低放射性廢棄物最終處置設施候選場址為經當地縣市公民投票同意之建議候選場址。該條例第11條更規定，該條例第9條、第10條核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後30日內該場址所在地縣市辦理地方性公民投票，不受公民投票法第2條之限制；相關事項亦依公民投票法相關規定辦理。

　　實際上，行政院原子能委員會曾於2010年函文給台灣環境保護聯盟，有關該聯盟詢問低放射性廢棄物最終處置設施場址公投進度及法定程序問題如後：

　　1.查經濟部98年3月係公開陳列選址小組提報之「建議候選場址遴選報告」，其中建議2處包括台東縣達仁鄉南田村及澎湖縣望安鄉東吉嶼為建議候選場址。該作業係依低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（簡稱選址條例）第9條第1項規定辦理，並非該條例第11條第1項之核定公告「建議候選場址」。

　　2.經濟部應將選址小組提報之「建議候選場址遴選報告」公開陳列30日，以徵詢相關機關、個人、法人或團體之意見，並會商本會（即行政院原子能委員會）及相關機關，就各界所提意見逐項答復意見採納情形後，始能依選址條例第11條第1項規定，核定公告2處以上之建議候選場址。有關經濟部會商本會（即行政院原子能委員會）與相關機關及答復各界意見採納情形之作業期程，選址條例並無規定。經濟部於公開陳列「建議候選場址遴選報告」期間，曾收到各界表達140項意見，經會商本會（即行政院原子能委員會）及相關部會後……（其餘文字，略）。

　　3.已於澎湖縣政府依「文化資產保存法」規定，將望安鄉東吉嶼大部分區域列為「澎湖南海玄武岩自然保留區」。依文資法第84條「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」……（其餘文字，略）。

　　4.經濟部目前正依選址條例相關規定程序，重新辦理遴選建議候選場址之作業，俟其完成選址條例第9條第2、3項規定程序後，將再依選址條例第11條規定，核定公告2處以上之建議候選場址，始需接續辦理地方公民投票作業。經濟部目前均依選址條 例之規定，執行選址相關作業，現階段尚未進入辦理地方公投作業之程序，並無違法之情事。

三、無法源依據的地方性公投

　　依前述所言，公民投票法所規定之地方性公民投票，係指直轄市或縣市之公民投票，並不包括鄉鎮市之公民投票。因此，在公民投票法施行之後，鄉鎮市所舉辦的任何公民投票即屬無法源依據的地方性公民投票。

　　例如，2009年期間，備受關注的金門縣烈嶼鄉即舉辦是否得設立賭場之諮詢性公民，同時烈嶼鄉公所為提高投票率，除刻意選定在清明期舉辦外，亦另配合感恩回饋券發放作業而舉辦所謂的「4項公共議題諮詢性投票」，包括博奕議題有1630人投票，結果其中有1130人同意設立賭場，同意率為69.39％。其他議題，則如是否同意盡速興建金烈大橋？同意率為93.23％（同意票1516人，投票人數1626人）；是否希望興建金烈或金廈大橋？支持率為88.21％（支持票1436人，投票人數1628人）；是否同意烈嶼鄉不列入金門國家公園管理處管轄範圍，烈嶼地區比照澎湖縣與連江縣由國家風景區管理處管轄服務？同意率為79.29％（同意票1290人，投票人數1627人）。深究其實，此類無法源依據的地方性公民投票，實與民意調查相當，並無任何法律效力可言。

參、政策建議

　　彙整上述各地舉辦地方性公民投票的經驗與相關缺失，加以反省的話，可知：

　　一、現行公民投票法所規定之地方性公民投票，係指直轄市或縣市之公民投票，並不包括鄉鎮市也可以舉辦地方性公民投票，此項限制未臻於合理。蓋如此一來，鄉鎮市層級即無完整的住民自治，不是容易舉辦無法源依據的地方性公投，就是無法表達鄉鎮市公民對於特定議題的多數意見。例如，未來鄉鎮市如擬整併的話，僅能進行所謂的民意調查或是以公聽會的形式替代，並無法舉辦鄉鎮市之地方性公民投票。

　　二、依現行公民投票法之規定，「如無自治條例，即無地方性公民投票」。亦即，只要特定直轄市或縣市迄今遲未制定各該直轄市或縣市的地方性公民投票自治條例，就可以實質上剝奪當地公民的地方性公民投票權，有損及住民自治核心價值的可能。可行之道，或許在於「如無自治條例，亦可逕依公民投票法之規定，舉辦地方性公民投票」。

　　三、依現行地方性公投的實務運作，地方性公民投票係單獨於公職人員選舉罷免之外，另案擇期辦理。如此一來，投票率當然很低，而使地方性公民投票迄今為止，很難正式成案且又獲地方居民之過半數意見而通過者。舉例來說，即使是烈嶼鄉公所為提高投票率，除刻意選定在清明期舉辦外，亦另配合感恩回饋券發放作業而舉辦所謂的「4項公共議題諮詢性投票」投票率也是很低（簡單的說，有誘因投票率還是很低）；遑論高雄市小班制公投，或是澎湖縣所舉辦過的地方博奕公投，投票率都很低。可行之道，或許在於仿照離島建設條例之規定，取消表決門檻須經1/2以上公民出席投票的限制為宜。

　　四、應該適度放寬地方性公民投票的議題限制，試想博奕事項為中央立法並執行之專屬事項都可以舉辦地方性公投，甚至低放射性廢棄物最終處置設施場址之選址亦為中央專屬事項，也都可以舉辦地方性公投，則所謂地方不能舉辦若干議題之公民投票，恐怕是無法自圓其說的。例如，新北市可否舉辦廢核公投？雲林縣可否舉辦反對六輕擴廠公投？……等等，如依現行公民投票法規定觀之，並無任何空間，但何以特別法律又可以排除公民投票法的既有限制？則屬於吾等關心民主治理課題的公民必須關注的另項重要焦點了。