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文 / 陳朝建 (銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授)
壹、問題背景
2011年11月3日的澎湖日報，有則報導，內容指出台灣實施地方自治逾一甲子，村里長可說是最早開放民選的公職，早期的村里長係義務職，頂多只是象徵性的車馬費及幾公斤糙米。由於「無利可圖」，所以即使亦係以選舉方式產生，但競爭並不劇烈，有時甚至無人登記，還要鄉公所用「聘任」的方式才「找」得到村長。直到陳水扁擔任台北市長時大幅提高里長待遇，高雄市、台灣省逼不得已跟進時，村里長變得炙手可熱，原本乏人問津的職位，成為多人競逐的目標。畢竟月薪四萬（實則是四萬五千元的村里長事務補助費），不必朝九晚五、更不用「打卡」的工作，還是相當有吸引力（以上詳參當日「打破紀錄三連霸，紅羅村長的洪榮斌」報導之內容）。今則就此類議題，彙整舊文並援引昔日以來的實務見解，試圖說明以下三問題：
一、村里長事務補助費能否成為村里長之「私房錢」？
二、村里辦公處或村里長可否再支領村里長事務補助費以外之經費？
三、村里長、鄰長的福利措施可否另外加碼？
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貳、問題分析
承上所述，援引相關實務見解，之後分就上開問題予以解析如後：
一、村里長事務補助費能否成為村里長之「私房錢」？
首先，關於村里長事務補助費是否可以存入村里長「個人帳戶」，且其支用程序是否需經記帳及檢據核銷一節，蓋這畢竟涉及村里長事務補助費是否為村里長「私房錢」的重要關鍵。對此，行政院主計處九十一年五月三十一日以處實二字第○九一○○三九○一號函表示：
查貴部（內政部）八十九年八月廿八日臺八九內中民字第八九○六四三三號函以「有關『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』公布施行後，村里長事務補助費，仍由村里長具領不必檢據，至由村里長事務補助費提列之村里辦公費，其使用仍應依規定檢據核銷。」，已就村里長事務補助費及村里辦公費應否檢據乙節作有規範；另依上揭規定，村里長事務補助費中除提列村里辦公費外，因可由村里長具領無需檢據，自得採存入村里長個人帳戶方式辦理，至村里辦公費部分，則可由村里幹事具領或直接匯入村里辦公處於金融機構設立之專戶，並應於支用時檢據核銷，年度終了時，如有節餘款項應予繳庫；又上述款項於具領、支用核銷或節餘款項繳庫時，皆應依有關規定造具記帳憑證及記帳。
那麼，村里辦公處或村里長必需造具記帳憑證及記帳的目的到底為何呢？以前台北縣政府請釋行政院主計處有關村里辦公費係由村里長事務補助費提列，村里辦公費之核銷是否須經由公所主計人員審核案為例，行政院主計處九十三年二月九日以處實二字第○九三○○○○七○一號書函表示：
依本處九十一年五月三十一日處實二字第○九一○○三九○一號函，村里辦公費支用可由村里幹事出具領據，並以預付費用入帳，支用後仍應檢附執行公務所發生開支之發票或收據辦理核銷轉正，又村里辦公室係屬鄉鎮市公所之內部單位，其執行公務所發生之各項開支自應依會計法第九十五條規定，由公所主計人員實施內部審核。
比較特別的是，村里長事務補助費可否辦理保留，而於下個預算年度給付呢？對此，行政院主計處九十一年十月十七日以處實一字第○九一○○六五三四號書函表示：
依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第三條第一項、第九項規定：「鄉（鎮、市）民代表會代表每月得支給之研究費，不得超過鄉（鎮、市）公所單位主管薦任第八職等本俸一級及專業加給之標準。」；同條例第七條規定：「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過新臺幣四萬五千元。」，上開條例係規定鄉（鎮、市）民代表研究費及村（里）長事務補助費之上限，至實際編列數額，地方政府須衡酌財政狀況自行決定。至所提村（里）長事務補助費及鄉（鎮、市）民代表研究費可否辦理保留？依預算法第七十二條規定略以：「會計年度結束後，各機關經費未經使用者，應即停止使用。但已發生而尚未清償之債務或契約責任部分，經核准者，得轉入下年度列為以前年度應付款或保留數準備。」綜上，鄉（鎮、市）年度總預算內所列鄉（鎮、市）民代表研究費及村（里）長事務補助費，其必須給付數額，如因財政因素未能於年度內給付，可視為已發生而尚未清償之債務或契約責任，依上揭規定辦理保留，轉入下年度繼續處理。
二、村里辦公處或村里長可否再支領村里長事務補助費以外之經費？
又鄉鎮市區公所可否另對村里或村里長編列村里長事務補助費給付項目以外的「村工作會報及村里服務小組經費」呢？對此，以花蓮縣卓溪鄉九十年度預算「村里業務項下編列村工作會報及村里服務小組經費，經審計部花蓮縣審計室審核一案為例，行政院主計處九十一年九月四日以處實一字第○九一○○三九九四號書函表示：
經查「地方制度法」第五十九條第一項規定略以：「村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。」，及第六十一條第三項規定略以：「村（里）長，為無給職，由鄉鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費。」，復查「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」第七條規定：「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過新臺幣四萬五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」，有關村（里）業務推動之經費應已涵蓋於事務補助費範圍內，故本案村工作會報及村服務小組等屬於推動村（里）業務經費應由事務補助費支應，不宜另編預算辦理。
另有關高雄縣鳳山市九十二年度總預算編列「獎補助費」列付轄屬里辦公處辦理各類活動，與「各縣（市）地方總預算編製要點」相關規定是否相違案；行政院主計處九十三年二月十三日以處實一字第○九三○○○○八四二號函表示： 查地方制度法第三條第四項前段規定，鄉以內之編組為村，鎮、縣轄市及區以內之編組為里。同法第五條第四項規定，村（里）設村（里）辦公處。另行政程序法第二條第二項規定，所謂行政機關，係指代表國家，地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。而依地方制度法第六十二條及地方行政機關組織準則第二條之規定，目前我國地方行政機關為直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所及其所屬機關；至於村（里）則係鄉（鎮、市、區）內之編組，故村（里）辦公處並非地方行政機關，亦非民間團體。另查「九十二年度各縣（市）地方總預算編製要點」中縣（市）單位預算用途別科目分類表規定「獎補助費」科目定義：「凡各機關對所管特種基金、下級政府或對國內外民間團體或個人之補助、捐助、獎助及處理公務發生之損失、補償或賠償費用等屬之」。村（里）辦公處既非地方行政機關，亦非民間團體，而係鄉�! ]鎮、市、區）內之編組，爰此，鳳山市總預算編列「獎補助費」列付轄屬里辦公處辦理各類活動，自不符上揭「各縣（市）地方總預算編製要點」規定。
三、村里長、鄰長的福利措施可否另外加碼？
再就村里、鄰或村里長、鄰長的福利措施而言，有關筆者故鄉雲林縣即有北港鎮公所請釋行政院主計處有關該所為強化里鄰長協助政令宣傳，是否得編列預算購置腳踏車，提供里鄰長使用之案例，可資參考；對此，行政院主計處九十一年九月二十七日以處實一字第○九一○○六五○八號函表示：
經查「地方制度法」第五十九條第一項規定略以：「村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。」，及第六十一條第三項規定略以：「村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費。」。復查「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」第七條規定：「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過新臺幣四萬五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」，同條例第八條規定：「地方民意代表費用之支給及村（里）長事務補助費之補助項目及標準，依本條例之規定；本條例未規定者，不得編列預算支付。」，依上揭規定，有關村（里）之公務，係由村（里）長綜理，並由鄉（鎮、市、區）公所補助村（里）長事務補助費，且其補助項目及標準，已於上揭條例中明訂，並無得購置腳踏車之項目。另鄰長係由村（里）長遴選熱心地方公益之人士報由鄉（鎮、市）公所聘任之，與里長同為無給職，自亦不宜編列致贈鄰長腳踏車預算。
又筆者故鄉雲林縣雖屬窮鄉僻壤，但往昔斗六市所公亦從請釋行政院主計處有關里鄰長服務地方里民，協助政府推行政令，促進地方發展，是否得編列里鄰長意外保險費案；對此，行政院主計處九十一年九月十一日以處實一字第○九一○○三九九七號書函表示：
經查「地方制度法」第五十九條第一項規定略以：「村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。」，及第六十一條第三項規定略以：「村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費。」復查「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」第七條規定：「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過新臺幣四萬五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」，同條例第八條規定：「地方民意代表費用之支給及村（里）長事務補助費之補助項目及標準，依本條例之規定；本條例未規定者，不得編列預算支付。」，依上揭規定，有關村（里）之公務，係由村（里）長綜理，並由鄉（鎮、市、區）公所補助村（里）長事務補助費，且其補助項目及標準，已於上揭條例中明訂，並無「意外保險費」項目，爰此，里長依法不得編列「意外保險費」；另鄰長係由村（里）長遴選熱心公益之人士報由鄉（鎮、市）公所聘任之，與里長同為無給職，自亦不宜編列「意外保險費」。
參、問題結論
關鍵在於，何謂「不宜」編列？依前述諸多函釋觀之，所謂「不宜」另編列預算支應，未必代表「不得」或「不應」編列預算支應；正因為如此，村里或村里長的補助經費，恐怕不會僅限於「法定經費」性質的村里長事務補助費，而會另外及於許多額外的「歲定經費」或「非法定經費」。同理，同為無給職的鄰長福利也會就跟水漲船高，畢竟村里長、鄰長都是選舉機器中重要的支柱，甚且已可稱為「法定樁腳」了。
最麻煩的是，即使是窮鄉僻壤的地方自治團體（如筆者故鄉雲林縣的各鄉鎮市）更會藉由「不宜」一詞，將之轉換為「選擇裁量」而誤以為仍可編列預算支應，卻未必會基於自治財源之限制依法「裁量萎縮至零」將「不宜」轉換為「不得」或「不應」！正因為如此，上開澎湖日報的新聞內容，強調無給職的村里長仍有月薪四萬以上、錢多數不盡（實則僅是四萬五千元的村里長事務補助費），又不必朝九晚五、更是不用「打卡」的工作，某程度而言，此項認知尚不至於離譜！
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