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文 / 陳朝建 助理教授  

壹、問題背景

　　依據報載（如：聯合報，2011/5/30，「北高之後，新北也擬發行公債」與「都會短評/籌錢拚建設，得議員點頭」），新北市政府為支應未來重大建設經費之需，已發行自己的直轄市公債與市庫券，因此該府財政局業研擬「新北市建設公債及市庫券發行自治條例」草案，準備由市政會議通過後，送直轄市市議會審議，並希望於完成立法程序後發行公債。就此新聞報導而言，即有以下的兩項問題值得討論：

　　一、何以直轄市可以發行公債或市庫券，縣市就不可以發行？

　　二、直轄市發行公債或市庫券前，市議會或財政部等監督機關可以扮演的角色或作用為何？

貳、問題分析

　　一、何以直轄市可以發行公債或市庫券，縣市就不可以發行？

　　政府債券(Government Bond)，係指各級政府為籌措資金所發行的債券，包括中央政府公債與地方政府公債。其中，地方政府公債就是指各直轄市或縣市政府所發行之公債，在我國即涵蓋直轄市之公債或市庫券的發行。

　　經查已廢止的省市政府建設公債發行條例（2002年5月15日廢止），省及直轄市政府為支應省市重大建設，得發行建設公債。而由於早期的司法院大法官釋字第258號解釋及其理由書指出，直轄市在憲法上之地位，與省相當；憲法第118條既將直轄市之自治，列入第11章「地方制度」「省」之一節內，則直轄市依法實施自治者，即與省為同級地方自治團體，在憲法上之地位、權責、財源及負擔，與省相當。基此，直轄市與省同樣皆得發行建設公債；其形成的地方自治慣例或是既定印象是，直轄市可以發行地方公債或市庫券，縣市無法發行地方公債或地方公庫券。

　　但是，精省之後，地方制度法第68條則規定，直轄市、縣市預算收支之差短，得以發行公債、借款或移用以前年度歲計賸餘彌平；鄉鎮市預算收支之差短，得以借款或移用以前年度歲計賸餘彌平。前項直轄市、縣市公債及借款之未償餘額比例，鄉鎮市借款之未償餘額比例，依公共債務法之規定。亦即，精省之後，縣市與直轄市同屬中央所面對的第一級地方自治團體，地位已趨於實質的對等，均有發行地方公債或地方公庫券的自治財政權限。

　　詳言之，依據上開地方制度法第68條的規定，直轄市與縣市均得發行公債才是。同時，公共債務法亦規定直轄市、縣市皆可以發行公債並從事國內外的借款，惟舉債上限則略有不同。不僅如此，如依憲法第110條的規定，縣市本來就可以發行公債。也就是說，依據憲法及地方制度法之規定，縣市政府與直轄市政府同，均有發行公債之權。亦即，無論是直轄市政府或縣市政府發行公債，不但可募集建設基金，亦可支應各項重大建設工程之需，只是地方政府的償債能力是否足夠則不無疑義，因為地方政府發行公債，係利用財務槓桿原理，在資金不足的情況下，進行地方重大建設的推動，如金融機構、民間企業或國內外民眾的購買意願不高或是地方的償債能力不足，均可能誘發下一波的地方財政危機，而不可不慎。

　　目前，就台北市的實務經驗來說，該市政府為支應重大建設及債務還本，故發行臺北市建設公債，並制定有台北市建設公債自治條例相繩。舉例來說，台北市政府財政局的網站資料即指出（http://www.tpech.gov.tw/，2011/5/30查詢），迄民國100年4月止，台北市債務負擔及調度節息情形為： 台北市債務未償餘額實際數截至100年4月底止為1521.51億元，包括公債830億元，借款691.51億元；上開債務係為因應台北都會區大眾捷運系統工程及各項市政建設等資本門支出而舉借。又為減輕債息負擔，市政府充分運用各項財務調度措施，墊還債務或延緩舉債，上開財務操作估計100年1至4月節省債息支出4億餘元，調度節息績效優良，當持續加強庫款調度，以節省債息支出。

　　當然，不可諱言的是，地方發行公債之所以有利於地方政府的財務調度，是因為地方政府發行公債或是地方公庫券將讓地方政府籌措資金管道多元化，並有效引導民間的多餘資金投入地方公共建設；同時，無論是地方公債或地方公庫券，一般而言，其利率（或利息）都又比地方政府向銀行貸款的利率（或利息）低許多，有助於地方政府節省負債的利息損失，也算是「保本省息」的財務調度方式。其中，地方公債通常是多年期的長期性債券，除金融機構標購外，也會有部分係透過郵局、代辦銀行或證交所等在市面流通，讓民間企業或一般大眾也可承購；但市庫券則是一年內即須清償的短期性庫券，只限金融機構承購或標購，未在市面流通，效果與借款相差無幾（所以，過去以來的台北市、高雄市雖發行過地方公債，但並未發行過所謂的市庫券）。

　　有趣的是，前述的「新北市建設公債及市庫券發行自治條例」如獲得新北市議會通過後施行，則新北市將是繼台北市、高雄市之後可發行地方公債的第三個直轄市或縣市政府，且將有機會是第一個直轄市或縣市地方政府首創發行市庫券者。同時，依憲法、地方制度法與相關法規（如公共債務法等）之規定，只有直轄市或縣市政府以上之各級政府可以發行公債，現階段各鄉鎮公所並無發行公債之權限；惟以地方政府來說，如償債能力有限或有債信不良紀錄者，實際上很難以此方式籌得財源。

　　總之，如依公共債務法第3條之規定，直轄市、縣市得發行公債，即其得視財政狀況需要，以發行公債及舉借國內外借款，用於彌補歲入歲出差短，及發行未滿1年的市政債票等調節庫款收支，並依同法第4條規定，納入長、短期債限管制。亦即，直轄市及縣市不僅得利用公債及國內外借款籌措資金，相對於美國地方政府所利用的市政票債券(municipal notes)，除可發行長期債券外，亦可發行短期票券彌補暫時性資金缺口而言，國內的直轄市或縣市政府亦同。

　　最後，所謂何以直轄市可以發行公債或市庫券，縣市就不可以發行之說，係精省之前的地方自治慣例；在精省之後，縣市與直轄市同，均可以發行公債（因地方制度法第68條業規定，直轄市、縣市預算收支之差短，得以發行公債、借款或移用以前年度歲計賸餘彌平），惟迄今為止，尚未有縣市發行之例。

　　二、直轄市發行公債或市庫券前，市議會或財政部等監督機關可以扮演的角色或作用為何？

　　（一）直轄市議會對於直轄市政府發行公債或市庫券，可以為實質監督（含適法監督與適當監督）。從而，以問題背景的事例而言，新北市政府如擬發行公債、市庫券，則新北市議會如認為適法，固然可以表示支持；但縱使認為適法，惟如有不當，則可以反對到底。

　　蓋就地方制度法規定來說，地方公共債務屬於直轄市或縣市的自治事項，直轄市或縣市議會有權加以監督，惟其監督界限在於直轄市或縣市議會議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者無效（地方制度法第18、19、43、68條等條規定參照）。

　　舉例來說，前揭案中，如新北市政府強調其總資產約有1兆7千億元，債務方面包括長期、短期債務及勞健保等應付款約1503億元，如新北市議會認為財產經營處分即足以清償債務，亦得否決市政府之擬以自治條例取得發行法源而準備發行公債、市庫券的做法。

　　（二）中央主管機關如財政部之監督角色，係以適法監督為限，惟如依公共債務法之規定，則已形同適當監督。整體而言，財政部作為中央主管機關之角色：

　　一是協助行政院監督直轄市、縣市之公共債務，以為適法監督；

　　二是可以立於中央主管機關的地位，於報請行政院同意後，得派員查核直轄市、縣市的公共債務狀況；

　　三是發現直轄市、縣市政府如有不能履行償債義務之虞時，則財政部作為中央主管機關，亦得報請行政院予以限制或停止其舉債；

　　四是地方公共債務的資訊揭露之監督，即直轄市或縣市政府仍應按月編製報表，報監督機關財政部備查，並於會計年度終了後二個月內，刊載於政府公報或新聞紙，讓公民知悉地方負債的實際狀況。

　　尤其是，財政部的適法係以監督舉借債務的相關限制為主，如地方舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，是否逾越法定上限（可參照公共債務法第4條之規定）；同時，另就償還債本部分加以監督，例如還本款項是否符合至少5％的規定（蓋公共債務法第10條規定，各級政府之還本款項，在民國92年度起，應以至少百分之五編列）。

參、政策建議

　　經由上述的分析可知，縣市同直轄市皆可發行公債或市庫券，至於直轄市或縣市議會對於地方政府發行公債或市庫券所為之監督，可以是實質的適法監督與適當監督；另理論上，地方政府舉債為其自治事項，財政部對其之監督應以適法監督為限，不應及於適當監督，因此公共債務法實有重新檢討之必要，否則仍有可能侵害地方財政自主權的核心領域。

　　再者，公共債務法如未及時修正，則新北市政府尚無法從事公債或市庫券的發行，因為公共債務法第4條所規定的直轄市原限於台北市、高雄市，並未包括新北市、台中市與台南市。除此之外，如衡諸於地方財政自我負責、地方財政自我平衡的自治理論，則直轄市或縣市固然均得發行地方政府公債或地方公庫券，但可發行地方公債之支出項目應以具自償性之資本支為主，如衛生下水道、停車場等受益者付費、使用者付費的支出與收入之自償財源為主，才能為地方財政奠定長治久安的治理基礎。