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文 / 陳朝建教授


壹、問題意識

  本文的撰寫,謹在於藉由目前各該組織法,對於獨立機關之建制進行簡單的比較;並依據官方文書之規劃,重新瞭解獨立機關的建制原則,是否尚有進一步檢討之必要,以提供相關的政策建議,以作為日後獨立機關組織法制的修考參考方向。

 

貳、分析說明

  在我國,也就是在台灣的獨立機關,其實分成憲法上的獨立機關,與行政法上的獨立機關等兩大類。例如,司法院大法官無論是組成大法官會議,抑或憲法法庭,即屬憲法上的獨立機關;同理,審計部也是憲法所明定的獨立機關,諸如此類的憲法組織,尚有考試院與監察院。


  不過,我們一般人所講的獨立機關多半是指以行政法律特別設置,而負責管制性、調查性業務,又必須超出黨派之外的專業性合議制機關,才是獨立機關。但是,我國現階段的獨立機關之組織建制卻相當分歧,例如:

  一、中央選舉委員會的模式,按中央選舉委員會組織法之規定,該會依據法律,獨立行使職權;且會委員應超出黨派以外,依法獨立行使職權,於任職期間不得參加政黨活動。同時,整個中央選舉委員會的委員,如主任委員、副主任委員及其餘委員等,均由行政院院長提名經立法院同意後任命。委員任期為四年,任滿得連任一次(但新法施行後,第一次任命之委員,其中五人之任期為二年)。更重要的是,委員中同一黨籍者,不得超過委員總數三分之一,就是為了擔保中央選舉委員會的獨立性。

  二、公平交易委員會的模式,依公平交易委員會組織法之規定,該會成員亦須超出黨派以外,於任職期間不得參加政黨活動,並依法獨立行使職權。至於,委員的任命產生方式及任期,則與上述的中央選舉委員會模式相仿,如均任期四年,任滿得連任,均由行政院院長提名經立法院同意後任命之。但是,該會委員具有同一黨籍者,不得超過委員總額二分之一;則與中央選舉委員會的模式,明顯不同。

  三、國家通訊傳播委員會的模式,依國家通訊傳播委員會組織法之規定,該會依法獨立行使職權;該會委員應超出黨派以外,獨立行使職權。不僅如此,該會委員於任職期間應謹守利益迴避原則,不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業之職務或顧問,並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任或兼任職務,同時也應受到旋轉門條款的拘束(如委員於其離職後三年內,不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問等)。至於,委員的產生方式或任期,雖與前述兩類相仿,且同一黨籍者不得超過委員總數二分之一。但整體而言,此類模式的最大特色在於,更強調利益迴避的規範,以維中立性之核心課題。

  四、飛航安全調查委員會的模式,蓋依飛航安全調查委員會組織法之規定,行政院為辦理飛航事故調查,改善飛航安全,特設飛航安全調查委員會,相當於中央三級的獨立機關,與前述的中央選舉委員會、公平交易委員會與國家通訊傳播委員會等,屬於中央二級的獨立機關,則明顯不同。另個特別之處,則是所有委員均係由行政院院長任命之(無須經過立法院同意任命的程序);且委員中具有同一黨籍者,不得超過委員總額二分之一。

 

  然而,如依目前官方文書的相關資料來看,獨立機關之建制目的,乃對於特別需要專業化、去政治化或必須充分顧及政治與社會多元價值之公共事務,執行裁決性、管制性或調查性之事項,故於中央行政機關組織基準法第3條第2款規定,獨立機關係指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。其主要的特色,包括:

  一、獨立機關首長不參與內閣政務之運作

  獨立機關之任務功能在超然獨立執行裁決性、管制性或調查性之事項,並不負有政策諮詢或政策協調統合功能,故依行政院所頒「獨立機關建制原則」規定,獨立機關之首長,非為內閣之閣員,毋需參與內閣之政務運作及行政院院會。

  二、獨立機關與行政院所屬機關間權責業務之釐清與協調

  其次,獨立機關行使職權雖不受行政院之指揮監督(行政院之監督權責,僅限於適法性監督,不得及於適當性監督),惟權責業務與行政院所屬機關間既有分工問題,即可能於行使裁決性、管制性及調查性事項時,仍有若干政策規劃權限,須與行政院所屬機關充分溝通、協調。質言之,在特殊的行政一致體下(行政一體、層層節制底下),獨立機關的建制,雖屬於例外,但也無法自外於行政體系之外,故仍須與相關機關進行權責業務之釐清與協調。

  三、獨立機關主管法律之訂修

  (一)法律案應經行政院會議議決後函送立法院

  獨立機關作為中央行政機關之一,其職掌事務屬於行政權之範疇,且其地位依基準法規定至多相當於二級機關,並無自行提出法律案於立法院之權限,其主管之法律案依據憲法第58條第2項規定,應經行政院會議議決之。

  (二)組織法之處理

  有關獨立機關之組織法部分,無論其為國家第幾級的獨立機關,均應以法律定之。尤其是,獨立機關的業務權責、委員會成員之選任及任期保障、黨派比例等相關事項,均應以法律定之;惟獨立機關內的幕僚長之設置,組織內的員額、編制及職務列等等,亦需考量與中央行政機關間通案之衡平,行政院仍得於其組織法案提報行政院會議議決前召開協調會議,以確保其法案內容未涉及或影響行政院或其所屬機關之政策方向或業務職能,並與其他中央行政機關有關組織編制等相衡平。

  (三)作用法之處理

  至於,作用法案部分,如確純屬與獨立機關行使職權有關之法案,可由獨立機關擬案,惟擬案過程應與行政院所屬機關充分協商取得共識,以免混淆彼此權責。行政院如認為該法案內容涉及或影響行政院或其所屬機關之政策方向或業務職能,自得於法案表示或加註意見,或就爭議條文採二案併送方式處理。

  四、獨立機關應經行政院核定或同意之事項

  比較特別的是,既有的官方文書,也指出獨立機關作為中央行政機關之一,仍屬行政權之範疇,下列事項性質上屬中央行政機關應共同遵守之通案事項,應經行政院核定或同意:

  (一)處務規程

  蓋依前開組織基準法第8條第1項規定:「機關組織以法律制定者,其內部單位之分工職掌,以處務規程定之」。復依該條文之解釋適用事項說明:「以處務規程定之者,由一級機關核定」。又基準法第32條第1項及第34條對於獨立機關業務單位及輔助單位之建制乃有所規定,其處務規程有關內部單位建制規定不得與之相違背,且鑒於此等內部單位之建制涉及各種高階職務人員(如參事、技監等)及主管人員(如處長、科長等)之設置,亦與編制、員額及待遇有關,有各中央行政機關一體適用及衡平性問題,故其處務規程仍應經行政院核定後,再由獨立機關自行發布並函送立法院查照。

  (二)員額管理

  中央政府機關總員額法已就中央政府之總員額高限有所規定,獨立機關作為中央行政機關之一,其員額乃須計入行政院獲配之員額。再者,獨立機關相關職稱及官等職等之配置,公務人員任用法、各機關職稱及官等職等員額配置準則仍有其適用。鑒於此一部分涉及員額編制及官制官規,獨立機關與其他中央行政機關並無不同,其編制表仍應報行政院核定,並送考試院核備。至於人事費之編列,亦仍依現行預算員額審查方式,與其他中央行政機關為相同之處理。

  (三)預決算處理

  另依憲法第58條第2項及同法第59條規定,中央政府總預算案及其他預算案(如追加減預算、特別預算)之提案權屬於行政院,其基本理念在於指定預算籌編權責機關負起促成預算獲得審議通過之責,並維護預算之完整性。獨立機關作為中央行政機關之一,應與其他中央行政機關為相同之處理,其預決算仍應納入中央政府總預算及總決算,由行政院提送立法院。

  五、其他事項

  (一)法律規範事項

  獨立機關作為中央行政機關之一,如法律無特別排除規定,凡涉及人事、會計、政風一條鞭制度者,仍應依相關法制規定處理,與其他中央行政機關並無不同。此外,以行政機關為規範對象之法律,如政府資訊公開法第5條規定:「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」政府資訊宜採主動公開、適時公布之方式辦理,以保障人民知的權利,並增進人民對公共事務之瞭解及信賴。且依據獨立機關建制原則規定,各獨立機關應就其業務執行狀況,定期公布工作報告,俾促進公眾與輿論之監督。

  (二)行政管理事項

  1.刊登公報作業:行政院自94年1月起發行「行政院公報」,統一刊載行政院及各中央行政機關涉及人民權益之法令等重要事項。獨立機關依據「行政程序法」及「政府資訊公開法」訂定法規命令時,仍應送刊行政院公報,以維持中央行政機關公報之統一性。

  2.出國報告管理作業:依據「政府資訊公開法」之規定,由政府機關編列預算派赴國外從事考察、進修、研究或實習所提出之出國報告,應主動公開。行政院研究發展考核委員會為便利機關內部管理出國報告並提供民眾便捷之查詢管道,已建立「公務出國報告資訊網」管理平台,掌握各機關出國計畫執行情形(http://open.nat.gov.tw/reportwork),獨立機關亦應依此機制辦理。

  3.出版品管理作業:行政院研究發展考核委員會業已建立政府出版品管理制度,訂定「政府出版品管理辦法」及統一編號、基本形制、定價銷售等相關作業法規,供各行政機關遵循辦理。同時並自86年起,建置政府出版品網(網址:http://open.nat.gov.tw/gpnet),提供便利之工具以輔助承辦人員辦理政府出版品管理作業,並讓民眾得以迅速掌握所有機關完整之出版資訊,獨立機關亦應依上開規定辦理,並至政府出版品網登錄及維護書目資料。

  4.研發管考作業:目前各行政機關所辦理之研究發展、施政計畫、績效管理及評估等工作,行政院均訂有相關之規範,既不影響獨立機關行使職權之獨立性,且有助於其行政效率之提升,獨立機關亦應遵守;非謂獨立機關之研考業務,可以完全獨立於行政院或行政院研考會的研考範疇之外。

 

叁、政策建議

  承上所述,另依行政院往昔所訂頒之獨立機關建制原則觀之(請參照附件一),獨立機關仍有些核心課題必須獲得確認,始得擔保或比較有效擔保獨立機關及其成員的獨立性問題,例如:

  一、獨立機關以合議制機關為宜,且應以法律定之,我國目前的獨立機關僅有憲法明定的獨立機關如審計部為首長制機關外,其餘在憲法或行政法律(尤其是組織法律)中,均為合議制機關,比較能夠擔保機關或成員的獨立性。

  二、獨立機關的成員,產生方式,仍宜尊重立法機關之權責,以行政院長提名,經立法院同意產生為宜;至於,中央三級或四級之獨立機關是否亦應如此,則非無討論的空間。原則上,如果是行政院長依法直接任命,則其獨立性的質疑聲浪並不小。

  三、獨立機關的成員,在任期設計上,是否採交錯制,對獨立性的影響並不大。但是,成員的黨派比例,建議同一黨籍以不超過三分之一為宜,比較能夠有效擔保機關與機關成員的獨立性,從而仍有些獨立機關的組織法律,容或尚有修正的空間。

  四、其他的問題,則如利益迴避條款之設計,仍有其必要;再者,有關獨立機關成員的免職或停職之法定要件,應予更為明確且應以法律明定,較能擔保獨立機關及其成員的獨立性。


 

附件一:

 

獨立機關建制原則

行政院94.1.3院臺規字第0930092748號書函


一、獨立機關應依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督。


二、獨立機關之設置條件:                  

  (一)獨立機關之業務職掌,應兼顧權力分立及責任政治原則,審慎規劃設計,且僅有決策及執行特別需要專業化、去政治化或必須充分顧及政治與社會多元價值之公共事務,始得交由其處理。

  (二)獨立機關除為超然行使職權所為之政策規劃執行外,僅負責提供裁決性、管制性或調查性之公共任務,不宜兼負政策諮詢或政策協調統合之功能。


三、獨立機關之組織:

   (一)應採合議制;除有特殊需要外,委員人數以五人至七人為原則,其中一人為首長、一人為副首長;委員具有同一黨籍者不得超過一定比例,並應為專任。

  (二)委員之任命,應配合政務職位制度之設計,依中央行政機關組織基準法第二十一條第一項規定辦理;委員受有任期保障,並採交錯任期制,其任職期限及任命程序應於法律中明定。

  (三)獨立機關之首長,非為內閣之閣員,毋需參與內閣之政務運作及行政院院會。

  (四)獨立機關之委員皆為政務人員,其職位之決定應考量獨立機關之地位及規模。

  (五)委員之選任,應著重其專業性,並得規範其應具備之專業資格。

  (六)相當二級機關者,其業務單位以設四處至六處為原則,其他獨立機關業務單位之設立,依機關掌理事務之繁簡定之;至於輔助單位,皆不得超過六個處、室。各內部單位以設三科至六科為原則。

  (七)相當二級機關者,為處理技術性專門性業務需要,經依法設置附屬機關局時,其業務單位以四組至六組為原則,輔助單位不得超過六個室,各組、室以三科至六科為原則。

  (八)員額規模及所屬人員職等之編制,得依機關所負業務繁簡,為不同規範。但不得牴觸中央考銓法規。

  (九)得依業務實際需要,自行決定如何調整其內部組織及進用具備一定之專業證照或經驗之專業人員,其薪資並應有相關配套措施。

  (十)會計、政風、人事等輔助性事務及一般性之庶務,必要時得合併於同一單位辦理。

  (十一)獨立機關之組織應以法律定之,其業務職掌並應於組織法中具體明確規定。


四、獨立機關之職權行使:

  (一)主要決策應經委員會議通過;委員會議之議事程序及其決議方法應於組織法中明確規定。

  (二)負責專業管制性業務之獨立機關於訂定法規命令或作成行政處分時,應踐行行政程序法所定之相關程序。

  (三)應依所負業務性質,依法公開資訊。


五、對獨立機關之監督:

  (一)獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。

  (二)對獨立機關所為決定不服者,應直接提起行政訴訟;法院得就繫屬案件中獨立機關所為決定為適法性之監督。

  (三)立法院得藉由立法規範及預算之審議,對獨立機關為監督。獨立機關之預算於交付立法院審查時應提出業務報告,並接受立法委員就其業務績效所提出之質詢。但其首長或主任委員得拒絕回覆立法委員就繫屬於該機關行政程序之個別、具體案件所提出之質詢。

  (四)獨立機關或其成員如有行政違失,監察院得對之行使糾正權、糾舉權或彈劾權;獨立機關之預算執行情形,亦受監察院之審計監督。但監察院就涉及獨立機關之案件所得行使之調查權限,應受必要之限制,以避免侵及獨立機關之自主決策空間。

  (五)各獨立機關應就其業務執行狀況,定期(每季或每年)公布「工作報告」,俾促進公眾與輿論之監督。

 

 

作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
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