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發文單位:司法院

解釋字號:釋字第 723 號

解釋日期:民國 103 年 07 月 25 日

資料來源:司法院

相關法條:立法院職權行使法 第 60、61、62、63 條(88.01.25版)
          行政程序法 第 131、157 條(88.02.03版)
          全民健康保險法 第 50、52 條(83.08.09版)
          全民健康保險法 第 62 條(100.01.26版)
          全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法 第 6 條(89.12.29版)
          中華民國憲法 第 7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、21、22、23、61、76、82、89、106、170 條(36.01.01)
          中央法規標準法 第 5、6、7 條(93.05.19)
          民法 第 144、145 條(103.01.29)
          建築法 第 15 條(100.01.05)


爭    點:以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限 2  年,違憲?


解 釋 文:中華民國八十九年十二月二十九日修正發布之全民健康保險醫事服務機構
          醫療服務審查辦法第六條第一項規定:「保險醫事服務機構申報醫療服務
          點數,逾前條之申報期限二年者,保險人應不予支付。」(該辦法於九十
          一年三月二十二日修正發布全文,該條項規定並未修正,一○一年十二月
          二十四日修正刪除)有違法律保留原則,侵害人民之財產權,與憲法第十
          五條及第二十三條規定之意旨不符,應不予適用。
          聲請人聲請暫時處分部分,因本案業經作成解釋,無作成暫時處分之必要
          ,應予駁回。


理 由 書:    消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安
          定,與公益有關,且與人民權利義務有重大關係,不論其係公法上或私法
          上之請求權消滅時效,均須逕由法律明定,自不得授權行政機關衡情以命
          令訂定或由行政機關依職權以命令訂之,始符憲法第二十三條法律保留原
          則之意旨(本院釋字第四七四號解釋參照)。


              中華民國八十三年八月九日制定公布之全民健康保險法第五十條第一
          項規定:「保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準,向保
          險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。」同條第二項規定:「保
          險人應依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數,
          核算每點費用;並按各保險醫事服務機構經審查後之點數,核付其費用。
          」對保險醫事服務機構申報醫療服務點數,並未規定申報期限。主管機關
          依據同法第五十二條規定:「保險人為審查保險醫事服務機構辦理本保險
          之醫療服務項目、數量及品質,應遴聘具有臨床或實際經驗之醫藥專家,
          組成醫療服務審查委員會;其審查辦法,由主管機關定之。」訂定發布全
          民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法,嗣於八十九年十二月二十九
          日修正發布第六條第一項規定:「保險醫事服務機構申報醫療服務點數,
          逾前條之申報期限二年者,保險人應不予支付。」(該辦法於九十一年三
          月二十二日修正發布全文,該條項規定並未修正,下稱系爭規定,一○一
          年十二月二十四日修正發布全文,其名稱改為全民健康保險醫療費用申報
          與核付及醫療服務審查辦法,並刪除系爭規定;另於一○○年一月二十六
          日修正公布全民健康保險法,將第五十條改列為第六十二條,並增訂第二
          項規定:「前項費用之申報,應自保險醫事服務機構提供醫療服務之次月
          一日起六個月內為之。但有不可抗力因素時,得於事實消滅後六個月內為
          之。」)是系爭規定就保險醫事服務機構申報醫療服務點數之期限規定為
          二年。


              保險醫事服務機構向保險人申報其所提供醫療服務之點數,係行使本
          於全民健康保險法有關規定所生之公法上請求權,而經保險人審查醫療服
          務總點數及核算每點費用以核付其費用,其點數具有財產價值,故系爭規
          定之申報期限即屬公法上請求權之消滅時效期間。是系爭規定就醫療服務
          點數之申報,逕以命令規定公法上請求權之消滅時效期間,增加法律所無
          之限制,有違法律保留原則,侵害人民之財產權,與憲法第十五條及第二
          十三條規定之意旨不符,應不予適用。
              聲請人聲請暫時處分部分,因本案業經作成解釋,無作成暫時處分之
          必要,應予駁回。



                                            大法官會議主席  大法官  賴浩敏
                                                            大法官  蘇永欽
                                                                    林錫堯
                                                                    池啟明
                                                                    李震山
                                                                    蔡清遊
                                                                    黃茂榮
                                                                    陳  敏
                                                                    葉百修
                                                                    陳春生
                                                                    陳新民
                                                                    陳碧玉
                                                                    黃璽君
                                                                    羅昌發
                                                                    湯德宗




協同意見書                                                  大法官  蘇永欽
    本件解釋認定全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第六條第一項有關請
求權時效的規定應以法律為之,因此違反法律保留原則,而侵害了憲法保障的財產權
,和本席的看法,即全民健保法可以授權主管機關以命令規定有關請求權消滅的時效
,但其授權必須達到較高的具體明確程度,否則仍然違反法律保留原則,在結論上雖
無不同,但本席不同意請求權的消滅時效「只能」以法律直接規定,反而認為本件解
釋主要援用的釋字第四七四號解釋已不合時宜,應予變更。此一理由的不同,涉及法
律保留原則如何操作的重要問題,以下特以協同意見分四點加以說明。
一、法律保留作為基本權保障的原則
        憲法第二十三條規定國家對於人民的自由權利僅得於必要時以法律去限制,
    這裡的法律保留要嚴格到什麼程度,並不清楚。不像德國基本法自始即有意的作
    差序化處理,就個別基本權的限制區分所謂「依法律」(durch Gesetz)、「基
    於法律」(aufgrund eines Gesetzes) ,乃至依一般性法律(die allgemeine
    Gesetze) 或以「經聯邦參議院同意之法律」等不同彈性的保留,對於立法部門
    的限制應通過何種法律形式,可否授權行政部門作進一步補充,說得很清楚,形
    成明顯對比。因此這裡只有兩種可能,一是不問所涉基本權和規範領域,在法律
    保留上都作相同的處理,至於應一律採絕對的法律保留,或者一律採相對的法律
    保留,則是接下來的解釋問題。在憲法未明文區隔的情形下,對各基本權作相同
    的處理,很難說有什麼不對。只是面對基本權清單上不論從其歷史發源或社會功
    能來看都如此不同的權利,加上社會不斷變遷,這樣的統一處理難免失輕失重,
    未必是最妥適的解釋。另一個可能則是不把憲法的未區分解讀為不區分,而毋寧
    以其為對憲法解釋的保留,通過解釋者的區隔處理,若可使國家與人民關係得到
    更精緻的調適,也許比德國由制憲者或修憲者去作區隔,更能回應多元多變的現
    代社會。問題是一旦釋憲者挑起這樣的重擔,卻又無法闡明區隔的理由,或者只
    能給一個牽強的理由,反而會因欠缺可預見性而平白造成混亂,甚至扭曲了立法
    行政部門間的合理分工,則相較於第一種更接近文義的解釋取徑,更無法面對各
    方的質疑。這是本院解釋此一原則時必須了然於心的方法選擇,從釋字第四四三
    號解釋明確採層級化法律保留的解釋後,本院實即開始承擔這樣的權衡以及說理
    的重責。
        針對不同基本權或規範領域去對法律保留的絕對性、直接性加以區隔,如何
    堪稱穩妥,不能不從憲法規定此一原則的意旨出發去思考。本席以為,以法律明
    定基本權因何種公益而受到何種限制,其考量重點應在於民選代表比起追求政績
    的行政部門在基本權保護上更能感同身受(主體面向),以及法律所載資訊也因
    為法律在傳播周知上的優勢(憲法第一百七十條)而使人民更易取得(客體面向
    ),這是以法律直接規定優於間接由行政部門以命令規定之處。但在某些事物領
    域,由行政部門因人事時地物而制宜反而更能提供恰如其分的規範,而對法律目
    的的達成更具實益(功能面向),正是此一分工為委任立法取得的特別優勢,使
    得現代國家不是完全開放立法者選擇(指對於是否授權行政補充),就是作層級
    化處理,一律採絕對法律保留(也就是國會保留)必然使國家陷入無行動力的窘
    境,可說絕無僅有。至於如何層級化,當然就要個別審視絕對保留在主客體面向
    上的優勢,再進一步考量相對保留是否真能創造功能面向上的優勢,而作綜合的
    決定。本院在釋字第四四三號解釋的層級化操作即有如下的論述:「惟並非一切
    自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八
    條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制
    定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九
    條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二
    十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令
    予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制
    之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守
    罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應
    由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合
    具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機
    關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許
    。」
        此一四分法的兩端,即連修法都不被容許的憲法保留,和連授權訂定命令都
    無必要的執法細節事項,可暫不論,中間的絕對和相對法律保留,該解釋強調應
    審酌的主要是「規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重」,而以剝奪重
    大法益如生命及身體自由的刑罰為應採絕對法律保留唯一之例,套到前述審查方
    法,即在於強調對法益的評價,而刑罰所以需要絕對的法律保留,應該就在本院
    對生命和身體自由法益的最高評價。這樣的評價使得刑法規範由民選立委自行決
    定,並明見於刑典有其特別意義,且將部分犯罪構成要件委由行政部門決定的彈
    性,即使客觀上有其存在的價值,兩相權衡下似乎也不是那麼重要。
二、法規命令的立法控制有重大意義
        以上有關如何選擇絕對和相對法律保留的說明,主要既著眼於主客體和功能
    的面向,不能不提的就是立法院職權行使法大幅強化立法院控管行政部門所訂法
    規命令的機制。法規命令的立法審查原見於中央法規標準法第七條:「各機關依
    其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立
    法院。」伴隨此一送置義務的是非常鬆散的,甚至未見明文規定的「備查」程序
    ,法規命令因發布而生效,而且即使立法院作了內容的審查,發現有實體或程序
    上的問題而有所質疑,也不會動搖其效力。此一鬆散的備查制度,到了民國八十
    八年一月二十五日公布立法院職權行使法後,才起了根本的變化,該法第六十條
    規定:「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後,應提報
    立法院會議。出席委員對於前項命令,認為有違反、變更或牴觸法律者,或應以
    法律規定事項而以命令定之者,如有十五人以上連署或附議,即交付有關委員會
    審查。」首先,所有的法規命令送到立法院以後,都要提到院會,沒有任何例外
    。其次,所有立法委員對於提到院會的法規命令都有初步的審查權,審查的範圍
    包括該法規命令有無「違反、變更或牴觸」授權的母法,任何委員認定有違法疑
    義,只要得到十五人的連署或附議,即可交付相關委員進行審查。且此一審查不
    能任其拖延,第六十一條規定:「各委員會審查行政命令,應於院會交付審查後
    三個月內完成之;逾期未完成者,視為已經審查。但有特殊情形者,得經院會同
    意後展延;展延以一次為限。前項期間,應扣除休會期日。」除此以外,審查的
    程序完全比照法律案(同法第六十三條)。更重要的改變是審查的效果,第六十
    二條規定:「行政命令經審查後,發現有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律
    規定事項而以命令定之者,應提報院會,經議決後,通知原訂頒之機關更正或廢
    止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令,由委員會報請
    院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令,原訂頒機關應於二個月內更正或廢
    止;逾期未為更正或廢止者,該命令失效。」簡言之,法規命令雖仍於發布後即
    生效力,但立法院會議如果認定法規命令違反、變更或牴觸母法,一經通知即有
    更正或廢止的義務,兩個月內未為更正或廢止,命令自動失效。換言之,自此所
    有立法院授權行政部門制定的法規命令,一律都須立即送回立法院審查,從法律
    保留關切的主體面向來看,民選的立委雖未直接參與法規命令內容的決定,但都
    有機會在委任立法完成後短期內審查其內容,並於認定違反法律授權的情形,實
    質上予以廢止,其與絕對法律保留的差異顯已大幅縮小。至於客體面向的資訊取
    得,原來只有中央法規標準法第七條對行政命令的傳播周知有所規定:「各機關
    依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送
    立法院。」民國八十八年二月三日公布的行政程序法就此也特於第一百五十七條
    規定法規命令的發布,其第三項規定:「法規命令之發布,應刊登政府公報或新
    聞紙」,對於民眾獲知的方便程度,也已無遜於法律。
        換言之,絕對法律保留相較於相對法律保留的兩個結構性優勢,在現行法制
    下都已經大幅縮小差距。相對的,面對多元多變的現代社會,越來越多的事物領
    域改由立法者授權行政部門作進一步的具體化規範,反而更有利於立法目的的達
    成。足見此一結構性的法制調整,已使得所謂法律保留原則的層級化操作逐漸從
    絕對法律保留朝相對法律保留翻轉,便不難理解。故如前所述,本院在第四四三
    號解釋基於法益的評價,仍把刑法的罪刑法定主義例示為絕對法律保留,顯然認
    為已屬憲法的要求而不僅為立法政策而已,但到了第五二二號解釋,已經容許部
    分的相對化:「刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅,自應依循罪刑法
    定主義,以制定法律之方式為之,如法律授權主管機關發布命令為補充規定時,
    須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰,方符刑罰明確性原則。」此處以命
    令補充的空間顯然不大,因為母法的規範密度必須高到「自授權之法律規定中得
    預見其行為之可罰」。但顯然連自由刑都不再能歸類於絕對的法律保留,而必須
    和其他可以委任立法的事項一起放在相對的法律保留層次,實在很難想像還有何
    種基本權或規範領域必須要求更高的規範密度,從而仍可留在絕對法律保留的範
    疇?很可能已不存在此一類型。其原因除了支持絕對保留的主體客體面向都因為
    法制調整而起了變化外,支持相對保留的功能面向,以第五二二號解釋涉及的證
    券交易法罰則為例,更經常要為維護交易秩序而不得不藉助刑罰工具,比如此處
    「對證券負責人及業務人員違反其業務上禁止、停止或限制命令之行為科處刑罰
    」,其中可罰行為的類型即無可避免的只能授權行政部門以命令來具體化,較能
    符合立法目的,這種情形在不斷擴張的經濟、社會管制領域,事實上已經越來越
    普遍,以致連刑罰的絕對法律保留都成為明日黃花。
        另外一個有利於往相對法律保留開放的因素是我國半總統制的分權體制,總
    統對行政部門通過政黨政治的運作保有高度影響力(第五二○號解釋),此時不
    同於單純內閣制之處,即在有獨立民主正當性基礎的總統,可為法律保留原則的
    放寬提供堅強的支撐。德國前聯邦憲法法院院長,後來也曾擔任聯邦總統的
    Prof. Roman Herzog  在嚴厲批評德國戰後過於僵硬的法律保留原則已把應該決
    定重大事項的國會變成了法條工廠時,即以法國的半總統制最大優點便在幫助法
    國跳出了內閣制的此一迷思。這部分無疑還可作很深入的論證,此處就點到為止
    了。
三、時效消滅制度涉及什麼最高法益
        從以上本院發展出來的層級化法律保留操作方法來看本案,對於請求權消滅
    時效制度的規範竟認為「不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效,均須逕由
    法律明定,自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之
    」,顯以此處所涉保護法益應得到比生命或身體自由更高的評價,才可無視於前
    述法制調整及社會變遷,仍以其應受絕對的法律保留,而不得就任何部分為委任
    立法。若非如此,即將打亂本院層級化操作的基本思維,而暴露方法上的恣意。
        可惜理由書就這樣負載高度論證義務的反向操作,只給了非常簡短的說明:
    「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公
    益有關,且與人民權利義務有重大關係」,最後援用本院第四七四號解釋,就推
    出了上述結論。就保護法益的評價,這裡籠統提到的公益和人民權利義務,恐怕
    都需要更充分的說明,其高於生命和身體自由的道理。且如前所述,在本來用來
    相互權衡的基本權與公益二者中,前者才是有利於絕對法律保留者,因為民意代
    表才會對基本權的限制更能感同身受,至於公益,由國會或行政部門來決定,誰
    都沒有明顯的優勢。而這裡涉及的基本權滿打滿算也只有財產權,其法益的評價
    在本院解釋中從來沒有高於生命或身體自由,在我國的法律體系下,二者也可說
    是高下立判。何況消滅時效的立法意旨,其實還很難說是要落實財產權的保障,
    就請求權方面,此制重點剛好在於排除請求權的行使,就相對人方面,其主要功
    能也只是藉此消除長期保留債權關係證明的負擔而已,如果債務確實未為清償,
    我國民法也僅使相對人取得抗辯權,不因此使債權本權終局消滅(民法第一百四
    十四條、第一百四十五條),所謂「尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安
    定」的公益,顯然言過其實。而且從民法有關長短期時效的規定即不難想像,在
    某些牽涉利益複雜的事物領域,就其私法或公法請求權的消滅時效委由主管行政
    部門作更符合政策需要的長短期安排,會比直接由立法委員決定在功能分配上更
    為妥適。時效制度的政策性質遠大於財產權的保護,從近年許多國家將長期時效
    改為短期時效,可以印證。換言之,綜合時效制度涉及的法益評價,其主客體的
    面向、與功能面向來看,其規範密度的要求最多到有定錨效果的一般時效應以法
    律規定,不論公私法都是如此,尤其考量國家與人民的不對等,公法上的一般時
    效應區隔國家和人民為債權人時的不同處理,但無論如何沒有強制所有時效的規
    定都直接以法律規定的必要。本件解釋所援用的第四七四號解釋,對於為何要採
    絕對保留也沒有提出合理周延的論證,該解釋作成於立法院職權行使法公布四天
    之後,很可能對於此一立法行政分權的結構性調整仍未充分意識,特別在第五二
    二號解釋之後,繼續堅持時效制度應採絕對法律保留而造成本院評價上的明顯矛
    盾,實已無法合理化。
        本席對於稅法領域與法律保留原則平行發展的租稅法律主義,在列舉稅法中
    屬於法律保留範圍的事項─指「租稅主體、租稅客體、稅基、稅率、納稅方法及
    納稅期間等租稅構成要件」─後,迄今仍僅要求「以法律或法律明確授權之命令
    定之」(釋字第六九二號、第七○三號、第七○六號解釋),未如限制基本權的
    法律保留,還就不同基本權或規範領域去嘗試作規範密度上的不同要求,認為有
    改進的必要(可參本席在第七○六號解釋所提協同意見書)。但無論如何無法理
    解,本院如何於同樣涉及財產法益時,在稅法上一律採相對法律保留,而獨獨在
    消滅時效制度上,要求採絕對的法律保留,從一個極端擺盪到另一個極端,稅法
    可能涉及國家對人民的高額債權關係,後者則僅涉及債權關係派生出來的請求權
    抗辯問題,本院在評價上的失輕失重,真的很難自圓其說。
四、為什麼授權明確性標準應予提高
        不採絕對的法律保留,當然不意味放棄法律保留原則所要實現的基本權保障
    。本院對於相對法律保留仍在規範密度上要求依重要性而有所區隔,比如有關裁
    罰效果的直接保留(釋字第三一三號、第四○二號解釋),涉及裁罰性處分需要
    母法作較高密度的規範(如釋字第五一○號解釋),至於裁罰性規定不可以廣泛
    授權而由被授權機關推究目的綜合判斷其授權範圍,必須把構成要件和法律效果
    的主要部分直接規定於法律,指的到底又是哪些部分?除了作為處罰基礎的行為
    要件和責任外,本院陸續處理的有比如處罰的實質加重(釋字第六○四號解釋中
    的「連續舉發」)、裁罰的標的行為(釋字第六一九號解釋)、處罰對象、多數
    人歸責方式(第六三八號解釋)等,不一而足,使得爾後遇有爭議,方法上自然
    應先對照這些先例,上下加減衡酌一番。此外,本院也十分重視委任立法的方式
    ,從授權必須具體明確開始(釋字第三一三號解釋),還要求法規命令不得逾越
    授權範圍(如釋字第五九八號解釋),或逸出授權目的(如釋字第四二三號解釋
    ),在制訂規範的主體方面,要求「倘法律並無轉委任之授權,該機關即不得委
    由其所屬機關逕行發布相關規章」,而在客體方面也「不得捨法規命令不用,而
    發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代」(如釋字第五二四號解釋),
    甚至授權的母法應為作用法性質,而不宜為單純的組織法(如釋字第五三五號解
    釋)。使層級化法律保留的操作在轉向相對法律保留後,反而更趨細膩。
        本席認為,本件解釋處理的消滅時效問題,不宜放在絕對法律保留的範疇,
    道理已經很清楚。真正需要進一步檢驗的,是相對法律保留應符合的要求是否都
    已符合。在前面整理的各項要求中比較可能涉及的還是授權必須具體明確,其法
    理應在釐清立法行政的分工,並有利於被規範者的查詢和遵循。但所謂具體明確
    ,要求一高就會使規範失去回應規範領域變化的彈性,而於無法不斷修法的情形
    下反失公平,因此在明確和彈性之間不能不有所折衷,本院實務可說向來傾向寬
    鬆標準,面對普遍存在的概括性授權規定,如以依授權制訂的法規命令為審查對
    象,是否即因母法的授權過於概括(不夠具體明確),而認定該命令的規定已逾
    越授權範圍?本院早在第四八○號解釋就對何時構成超越授權作了方法的說明:
    「惟在母法概括授權情形下,行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越
    法律授權,不應拘泥於法條所用之文字,而應就該法律本身之立法目的,及其整
    體規定之關聯意義為綜合判斷。」此一「回到目的」去作「綜合判斷」有沒有授
    權的審查方式,後來並一再重複(參見第五三八號、第六○六號、第六一二號、
    第六四三號等解釋),其中第五三八號解釋和更早的第三九四號解釋一樣,處理
    的是法制上最常見的法規命令─幾乎全為概括授權的施行細則、管理規則等,完
    全不見母法在授權條文中有任何關於授權目的、範圍及內容的提示,但本院仍善
    用此一綜合判斷方法,作了有利於法規命令的解釋:「建築法第十五條第二項規
    定:『營造業之管理規則,由內政部定之』,概括授權訂定營造業管理規則。此
    項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定,惟依法律整體解釋,應可推知立法
    者有意授權主管機關,就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機
    關之考核管理等事項,依其行政專業之考量,訂定法規命令,以資規範。」以這
    樣寬鬆的標準來檢驗本件解釋審查的法規命令「全民健康保險醫事服務機構醫療
    服務審查辦法」第六條第一項規定:「保險醫事服務機構申報醫療服務點數,逾
    前條之申報期限二年者,保險人應不予支付。」其所據的授權條文為全民健康保
    險法第五十二條:「保險人為審查保險醫事服務機構辦理本保險之醫療服務項目
    、數量及品質,應遴聘具有臨床或實際經驗之醫藥專家,組成醫療服務審查委員
    會;其審查辦法,由主管機關定之。」雖未明言應訂定保險醫事服務機構得申報
    醫療服務點數的期間,但是否即因授權不夠具體明確,而認定系爭時效規定已經
    逾越授權範圍,恐怕還不易驟下定論。
        惟如考量行政程序法第一百三十一條第一項的規定:「公法上之請求權,除
    法律有特別規定外,因五年間不行使而消滅」,除已一般性的規定了五年時效期
    間外,並明確規定特別時效期間應以法律規定。此處的立法解釋上自不能排除立
    法者仍以委任方式為之,但縱令更長或更短的時效期間得以法規命令規定,並不
    當然違憲,在授權的明確性上恐怕已不能再用寬鬆的標準,否則一般的時效期間
    明定於立法院議決的法律,該法律又明確要求特別時效期間也以法律規定,則若
    立法者在此委任立法,應該就有升高的授權明確性要求,否則不啻誤導查詢相關
    法律者,以為沒有特別的時效規定。換言之,本案有關保險醫事服務機構得申報
    醫療服務點數的期間,立法者可以選擇直接規定於全民健保法,或授權主管機關
    以辦法規定,同樣都能滿足行政程序法第一百三十一條第一項「以法律特別規定
    」的要求,但在選擇後者時,即不能停留於「整體規定之關聯意義為綜合判斷」
    的寬鬆標準,其先行的立法作為既產生一定的誤導危險,使其在授權明確性上必
    須承擔較高的義務,也就是在授權規定中應對於就特別時效一併加以規定要使被
    規範者從文字上即可探知,系爭規定的文字顯然未達到此一明確的程度,致被規
    範者可能誤以為其請求權仍有五年的一般時效期間,自然不符合憲法的法律保留
    原則。因此有關消滅時效的規定雖不屬絕對法律保留的範疇,本院釋字第四七四
    號解釋就此部分已不合時宜,理應變更,本件解釋繼續援用雖不妥當,但本席從
    相對法律保留仍要求其授權規定就授權範圍應具體明確的觀點,同樣得到違反法
    律保留原則的結論。
        表面上看起來,從絕對法律保留切入,可以省去相對法律保留連帶而來的許
    多理論和技術的麻煩,但若想想其評價矛盾帶來的嚴重後果,這一點點論述的麻
    煩又何足道哉,本席不憚其煩的強調違憲審查方法上的一致,其故在此。

協同意見書                                                  大法官  林錫堯
    本文僅就「消滅時效制度」之所以成為法律保留事項(乃至國會保留(註一)事
項)之理論依據,表示個人意見如下:
    綜觀解釋文與解釋理由書所述,係認為系爭規定(指中華民國 89 年 12 月 29
日修正發布之全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第 6  條第 1  項規定)
違反法律保留原則,侵害人民之財產權,與憲法第 15 條及第 23 條規定之意旨不符
。依其意旨,「消滅時效制度」之所以成為法律保留事項(依本號解釋意旨,係屬國
會保留事項),係因其侵害人民受憲法第 15 條保障之財產權,而屬憲法第 23 條法
律保留原則之適用範圍。換言之,係以「基本權之法律保留」為其立論基礎。此單就
系爭規定僅就人民之公法上請求權消滅時效期間為規定而言,固有其論據,惟就消滅
時效制度(特別是「公法上請求權之消滅時效制度」)而言,容有檢討之必要。
    蓋「公法上請求權之消滅時效制度」,不僅適用於人民之公法上請求權,亦適用
於行政主體(由行政機關代表)對其他行政主體或對人民之公法上請求權,此二種請
求應適用同一消滅時效制度(尤其行政主體與人民之間,本於行政契約法律關係發生
請求權之情形),不容割裂行政主體與人民之請求權而分別觀察。就人民對行政主體
之公法上請求權而言,消滅時效期間之規定固係限制人民之權利;但就行政主體對其
他行政主體或人民之公法上請求權而言,消滅時效期間之規定則不涉人民權利之限制
,甚至有利於人民,則有關「公法上請求權之消滅時效制度」之所以為法律保留事項
(乃至國會保留事項),自不能僅以憲法第 23 條所示之「基本權之法律保留」為立
論基礎。
    本文則認為:「消滅時效制度」(特別是「公法上請求權之消滅時效制度」)之
所以成為法律保留事項(乃至國會保留事項),不宜僅以「基本權之法律保留」為其
立論基礎,而宜更以「民主的法律保留」與「法治國家之法律保留」為其立論基礎,
從民主原則與法治國家原則出發,論述消滅時效制度何以屬法律保留事項,又何以進
而成為國會保留事項。
    茲說明如下:
    按法律保留原則之理論依據主要有三:民主原則、法治國家原則、基本權之保障
。論者乃因其理論依據與觀點之不同,分別稱之為民主的法律保留、法治國家之法律
保留、基本權之法律保留(註二)。
    基於民主原則,關於公共團體之重要事項,尤其是與人民有關之規定,應由人民
所選出的代表所組成、具有民主正當性之國會,經由公開透明之程序予以決定,因此
,關於法律保留的事項,應有法律依據,行政始得為之。基於法治國家原則,國家與
人民之關係應由明確、有預見可能及穩定之法律予以規定之;法律不僅應規定行政行
為,而且應賦予人民可經由法院貫徹之權利。至於基本權之法律保留,則以人民之基
本權應受保障,非依據法律或法律授權,不得加以限制(註三)。
    時至今日,將法律保留原則之適用範圍限於干涉行政,是一種陳舊的觀念,此觀
中央法規標準法第 5  條規定自明,勿庸贅言。法律保留原則適用範圍之擴張,意味
著「基本權之法律保留」功能之不足,必須另求諸「民主的法律保留」與「法治國家
之法律保留」之功能。尤其,本案延續釋字第 474  號之見解,明白指出消滅時效制
度須由法律明定,不得授權行政機關衡情以命令訂定,亦即認定「消滅時效制度」係
國會保留事項,更宜從「民主的法律保留」與「法治國家之法律保留」建構理論基礎
(註四)。
    依德國學者之觀察,法治國家之法律保留包括排他的與得移轉的國會權限;反之
,民主之法律保留僅適用於排他的國會權限。由於法律保留之民主因素,使得法律保
留範圍擴張及於不具干涉性質之事項,而並不是將傳統的法治國家法律保留限制於重
要的干涉事項。民主的法律保留觀點,僅在於,擺脫干涉的特徵,而認立法者有義務
,於基本的規範領域內,特別是行使基本權之領域內,祇要是國家得介入的事項,均
應就其所有重要的決定,自行為之。此即所謂「重要事項說」(註五)。
    準此,當法律保留事項不具干涉性質者,顯已不能僅從憲法第 23 條立論法律保
留原則之憲法依據,而必須更從民主原則與法治國家原則尋求法律保留原則之憲法依
據,進而就特定事項說明何以其屬國會保留事項(註六)。
    我國釋憲實務,大多涉及公權力限制基本權是否有法律依據之問題(即「干涉保
留」之問題),亦即大多著眼於基本權之保障,而以憲法第 23 條為法律保留原則之
憲法依據。惟偶而也可看到「重要事項保留」之論述,例如:釋字第 707  號解釋理
由書所指:「基於憲法上法律保留原則,政府之行政措施雖未限制人民之自由權利,
但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,原則上仍應有法律或法
律明確之授權為依據,主管機關始得據以訂定法規命令(本院釋字第四四三號、第六
一四號、第六五八號解釋參照)」。該號解釋既揭示「憲法上法律保留原則」,顯已
超越「憲法第二十三條之法律保留原則」之侷限。惜乎本號解釋面對「消滅時效制度
」是否屬國會保留事項之問題,雖於理由書第一段指出:「消滅時效制度之目的在於
尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關,且與人民權利義務有重
大關係,不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效,均須逕由法律明定,自不得授
權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之」,似已有意擺脫「基本
權之法律保留」之侷限,此際,倘能更著眼於民主的法律保留與法治國家之法律保留
,再從法安定性或持續性、法之和平與一致性、公益上重要性、基本權之關聯性(如
因基本權衡突之調和上有其重要性、困難性致有由立法者決定之必要性(註七))、
民主正當性要求等有關民主原則與法治國家原則之內涵出發,並就消滅時效制度如何
從法律保留事項進而成為國會保留事項,加以闡述,當屬完善之舉。如今卻又於解釋
文與解釋理由書內一再強調系爭規定違反「憲法第二十三條之法律保留原則」之意旨
,而再度投入「基本權之法律保留」之侷限中,既無從為「消滅時效制度係法律保留
事項」提出充足之論述,亦難以更就「消滅時效制度係國會保留事項」,說出令人信
服之理由,為國會保留劃出較明確之概念,形成不完善之立論。
註一:法律保留與國會保留(Parlamentsvorbehalt) 之概念應有區別:法律保留係
      涉及國會依立法程序與法律形式所為之決定,其概念包括國會權限、法程序與
      法律形式;國會保留僅要求國會決定(以法律或決議形式)(Hartmut Maurer
      , Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, § 6 Rn. 9)。國會保留出自民主
      原則,禁止行政機關就公共事務實質上重要之事項,未經國會同意而逕行決定
      ,但受權力分立原則之限制,即應保留行政或司法之權限,不容國會介入(
      Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2012, Rn.272ff.)
      。基此,法律保留原則所謂應有法律依據,包括依據形式意義之法律及依法律
      明確授權所訂定之法規命令(乃至自治條例)。但在法律保留事項中,仍有某
      些特定事項,必須完全由形式意義之法律予以規定,法律不得授權行政機關訂
      定法規命令,是謂「國會保留」(但「國會保留」之概念範圍不以此為限)。
      在義大利與西班牙,則有「絕對法律保留」與「相對法律保留」之區分,前者
      指應由立法者自行決定,後者指立法者得僅作原則性規定而授權下位法規作其
      他規定(Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht
      , 2007, S. 18.)。
註二:論者亦有將「基本權之法律保留」納入「法治國家之法律保留」之中。本文採
      取將二者區分之方法,係因實務上多以憲法第 23 條作為法律保留之憲法依據
      ,僅屬「基本權之法律保留」之觀點,尚難涵蓋「法治國家之法律保留」之全
      部觀點,為論述需要,故予區分。
註三:Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, § 6 Rn. 5f. 另
      參見 Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, 6. Aufl.,
      2014, § 7 Rn. 27;Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, GG, 2007, Art. 20
      Rn. 44;Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im
      Europarecht, 2007, S. 23ff, 54; Christian Bumke/Andreas Voßkuhle,
      Casebook Verfassungsrecht, 2013, Rn. 1413ff. (引用 BVerfGE 49, 89;
      83, 130, 142f.)
註四:「法治國家之法律保留」之功能側重在國家權力之限制,「民主的法律保留」
      之功能側重在民主正當性,二者具交叉互補作用(詳見 Henning Rieckhoff,
      Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, 2007, S. 26ff, 34f.)。
註五:詳見林錫堯著,行政法要義,2006  年 9  月,三版,頁 33 以下。(摘自
      Fritz Ossenbühl, Der Vorbehalt und seine Grenzen, in: Die
      öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richtlicher
      Kontroll, Göttinger Symposion, 1985, S. 14ff.)
註六:「國會保留」係緣於民主原則與法治國家原則,強調基本的、重要的決定應由
      立法者自行為之(Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs Öffentliches
      Recht, 6. Aufl., 2014, § 24 Rn. 27.)。
註七:參考 Christian Bumke/Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht,
      2013, Rn. 1418.所引 BVerfGE 83, 130, 142f.

協同意見書                                                  大法官  羅昌發
    本件涉及法律保留原則於時效制度之適用。多數意見認為,中華民國八十九年十
二月二十九日修正發布之全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第六條第一項
「保險醫事服務機構申報醫療服務點數,逾前條之申報期限二年者,保險人應不予支
付。」(下稱系爭規定)為母法(即全民健康保險法)所無之時效限制,違背法律保
留原則,侵害人民財產權,與憲法第十五條及第二十三條規定之意旨不符。本席對多
數意見所認系爭規定違背法律保留原則之部分,敬表同意;惟對多數意見以憲法第二
十三條及第十五條為解釋時效制度適用法律保留原則之基礎,並將論述限縮於消滅時
效,認有斟酌餘地。爰提出本協同意見書:
一、時效制度應適用絕對法律保留原則之憲法上理由
(一)憲法上法律保留原則之基礎並不限於第二十三條:我國憲法中常為本院引用之
      法律保留原則規定有二。其一為憲法第二十三條所規定:「以上各條列舉之自
      由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共
      利益所必要者外,不得以法律限制之。」依此規定,限制憲法所列各項自由權
      利之前提要件,應以法律為之;如非以法律為之,無論其對人民自由權利之限
      制理由如何正當(亦即,縱使其限制係為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、
      維持社會秩序,或增進公共利益所必要),仍無法通過憲法第二十三條之檢視
      。故憲法第二十三條為「法律保留原則」之重要依據。然憲法第二十三條之法
      律保留原則,並不限於絕對法律保留(國會保留);而應視所涉及人民權利之
      性質與重要性,決定是否應嚴格以法律為之,或得以法律明確授權之命令為之
      (即後述「層級化法律保留」)。其二為憲法第十九條所規定:「人民有依法
      納稅之義務。」本條一方面係對人民課以納稅之憲法上義務;另一方面則要求
      國家在對人民課以納稅義務時,必須依法律為之;具體言之,國家對人民課以
      繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時,應以法律規定租稅主體、租稅
      客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅
      構成要件。雖憲法明定之法律保留原則僅此二者,然並非謂除此二者外,在我
      國憲法下,其他事項均可不以法律定之。依後列說明,法治國原則下之重要事
      項,亦有應以法律規定而屬法律保留之範圍者。
(二)法安定性之確保為法治國原則重要內涵,其確保之機制應有絕對法律保留原則
      之適用:法治國原則(principle of rule of law)為現代民主憲政體制之骨
      幹,目的在確保所有公權力之作用均受法律規範、均依民主價值與基本人權為
      之、且均受獨立與公正之司法所約制(all public powers act within the
      constraints set out by law, in accordance with the values of
      democracy and fundamental rights, and under the control of
      independent and impartial courts)。法治國原則下之各項原則,雖因不同
      國家的憲法規定而有差異,然一般應包括合法性原則( principle of
      legality),含制定法律程序之透明性、可問責性、民主性、多元性(
      transparent, accountable, democratic and pluralistic process for
      enacting laws); 法安定性原則(legal certainty); 禁止行政權之恣意
      (prohibition of arbitrariness of the executive powers);獨立與公正
      之司法(independent and impartial courts);包含尊重人民基本權之有效
      之司法審查(effective judicial review including respect for
      fundamental rights);法律前之平等待遇(equality before the law)。
      (註一)亦即,法安定性原則為法治國原則之重要內涵。法治國原則下之各項
      原則既為現代民主憲政體制之骨幹,其內容自屬絕對法律保留之範圍;而保護
      法律安定性原則既為法治國原則之重要內涵,確保法律安定性之制度與機制自
      亦應以法律規定,且非屬可以法律授權行政命令訂定之事項。
(三)時效制度係基於法之安定性而設,為法治國原則重要內涵:時效制度(即
      period of prescription  或 prescriptive period  或 statute of
      limitation)係對於一定期間內不行使權利或因持續一定時間之狀態,而由法
      律創設其權利或義務關係變動的效果;其目的亦在促使權利人以適當之努力儘
      早行使權利及尋求救濟。本號解釋引用本院釋字第四七四號解釋有關時效制度
      之重要性及其制定之目的謂:「消滅時效制度(按:第四七四號解釋僅稱『時
      效制度』)之目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益
      有關……」(見本號解釋理由書第一段、第四七四號解釋理由書第二段)。南
      非憲法法院在 Road Accident Fund and Another v. Mdeyide  一案(註二)
      中針對時效制度的重要性,表示:「本院曾多次強調,時效期限在為社會與法
      律事件帶來確定性及安定性以及在維持司法品質之關鍵重要角色。如無時效期
      限之規定,法律爭端將可能無限期延續,並因而延長當事人對爭端解決的不確
      定性。由於時間的經過,證據可能遺失、證人可能無法再出庭作證或其對事件
      之記憶亦可能逐漸模糊,司法品質有可能因而受影響。而司法品質為法治之核
      心因素。如欲法律受尊重,法院之裁判應在爭議事件發生後,盡早作成;且其
      裁判不但應有完整的論述,並應基於最佳可得之證據為之。」本院解釋有關時
      效制度維持法律秩序安定之論點,以及南非憲法法院有關時效制度維護法律確
      定性、安定性及司法品質功能之闡述,均足以說明時效制度在法治國原則中之
      重要性及應以法律規定之理由。
(四)時效制度適用法律保留原則應非基於憲法第二十三條之規定:本號解釋以消滅
      時效制度「與人民權利義務有重大關係」(見本號解釋理由書第一段;第四七
      四號解釋理由書第二段亦有相同用語),且基於系爭規定侵害人民財產權,與
      憲法第十五條不符,故適用憲法第二十三條之法律保留原則,宣告系爭規定違
      憲(見本號解釋主文及理由書第三段)。本席認為,時效制度固多與人民權利
      義務有重要關係,然其所涉及之各種權利義務之性質並不相同。有關於人民財
      產權者(如人民對國家或國家對人民之公法上請求權之消滅時效、民事上金錢
      上損害賠償請求權之消滅時效、民事上動產或不動產之取得時效);有關於人
      民之生命、自由、財產權遭國家剝奪者(如刑事上之追訴權時效及行刑權時效
      );有關於身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操受他人之侵害者(如
      民事上基於侵權行為而請求排除身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操
      侵害或請求回復名譽之請求權時效)。如以憲法第二十三條作為時效制度法律
      保留之依據,則勢須適用「層級化法律保留原則」;亦即本院釋字第四四三號
      解釋所稱:「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範
      密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之
      差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以
      制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定
      ,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原
      則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令
      為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。」及本
      院釋字第五五九號解釋所載:「基於法治國家之基本原則,凡涉及人身自由之
      限制事項,應以法律定之;涉及財產權者,則得依其限制之程度,以法律或法
      律明確授權之命令予以規範。」時效制度適用「層級化法保留原則」之結果,
      將造成某些時效之規定因僅涉及財產權,故得以「法律明確授權之命令」定之
      (例如人民對國家或國家對人民之公法上請求權之消滅時效、民事上金錢上損
      害賠償請求權之消滅時效、民事上動產或不動產之取得時效,均可能解釋為得
      以「法律明確授權之命令」定之);某些時效之規定涉及人身自由或其他重要
      人格法益之保護,故應以法律定之(例如刑事上之追訴權時效及行刑權時效,
      以及依民法侵權行為規定請求排除對身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、
      貞操之侵害之時效,均可能解釋為屬絕對法律保留之事項而應嚴格以法律定之
      )之混亂情形。法律體系中某些時效事項若僅能以法律定之、某些時效事項卻
      得以法律授權之命令定之,反而與法安定性及確定性之原則背道而馳。
(五)時效制度適用法律保留原則亦非基於中央法規標準法之規定:本院釋字第四七
      四號解釋謂:「有關人民自由權利之限制應以法律定之,並不得逾越必要之程
      度,應依法律規定之事項不得以命令定之,憲法第二十三條、中央法規標準法
      第五條、第六條均有明定。」(見釋字第四七四號解釋理由書第一段)顯將中
      央法規標準法第五條及第六條之規定列為解釋憲法之基礎。本號解釋則未將該
      法列為論述法律保留原則之基礎;本席對於本號解釋有關不以中央法規標準法
      作為解釋法律保留原則之基礎,敬表同意。中央法規標準法第五條及第六條雖
      規定:「左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之
      者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他
      重要事項之應以法律定之者。」「應以法律規定之事項,不得以命令定之。」
      且雖中央法規標準法係「標準法」而有拘束及規範立法行為之意旨,然其仍屬
      法律之性質;自不因某項行政命令違背中央法規標準法,而認為該命令違背憲
      法所要求之法律保留原則。
二、絕對法律保留原則適用之範圍應包括所有的時效制度
(一)依前所述,行政法、民法及刑法均有時效制度;而所有的時效制度目的,均在
      維持法律秩序之確定性、安定性及司法品質。故應認所有的時效制度,不論事
      件性質(行政法、民法、刑法事項),不論時效類型(消滅時效、取得時效、
      追訴權時效、行刑權時效),亦不論涉及權利之種類(人民財產權、自由權或
      其他權利),均應基於相同理由,適用絕對法律保留原則。
(二)本院釋字第四七四號解釋雖係針對保險金請求權之消滅時效而作成,然該解釋
      於論述時係泛稱一般之時效規定:「時效制度不僅與人民權利義務有重大關係
      ,且其目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關」
      (見第四七四號解釋理由書第二段)。故依該號解釋之理由,法律保留原則應
      適用於所有的時效制度。然本號解釋則謂:「消滅時效制度之目的在於尊重既
      存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關」(見本號解釋理由書第
      一段)。多數意見顯有意將論述限縮於消滅時效制度;並隱含其他時效制度是
      否受絕對法律保留原則之拘束,不為其論述所涵蓋。惟依本席前揭說明,時效
      制度在法律保留之問題上,有其共通性,均為確保法律安定性及確定性之重要
      機制,且為法治國原則之重要內涵,而應一體受絕對法律保留原則之限制;多
      數意見此項限縮應無必要。
註一:European Commission, Communication from the Commission to the
      European Parliament and the Council - A New EU Framework to
      Strengthen the Rule of Law, at 2 and 4; 19 March 2014; COM(2014) 158
      final/2
      (http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/com_2014_158_en
      58_en.pdff).
註二:Road Accident Fund and Another v. Mdeyide (CCT 10/10) [2010] ZACC
      18; 2011 (1) BCLR 1 (CC); 2011 (2) SA 26 (CC) (30 September 2010);
      para. [8]: "This Court has repeatedly emphasised the vital role time
      limits play in bringing certainty and stability to social and legal
      affairs and maintaining the quality of adjudication. Without
      prescription periods, legal disputes would have the potential to be
      drawn out for indefinite periods of time bringing about prolonged
      uncertainty to the parties to the dispute. The quality of
      adjudication by courts is likely to suffer as time passes, because
      evidence may have become lost, witnesses may no longer be available
      to testify, or their recollection of events may have faded. The
      quality of adjudication is central to the rule of law. For the law
      to be respected, decisions of courts must be given as soon as
      possible after the events giving rise to disputes and must follow
      from sound reasoning, based on the best available evidence."  該案判
      決內容,見 http://www.saflii. org/za/cases/ZACC/2010/18.pdf.

協同意見書                                                  大法官  湯德宗
    本院釋字第四七四號解釋鑑於「時效制度不僅與人民權利義務有重大關係,且其
目的在於尊重既存之事實狀態,及維持法律秩序之安定,與公益有關」,爰釋示:「
請求權之消滅時效,應以法律定之,屬於憲法上法律保留事項」。茲本號解釋基於相
同考慮(註一)而釋示:全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法(民國八十九
年十二月二十九日修正發布,一○一年十二月二十四日修正刪除(註二))第六條第
一項關於保險醫事服務機構向保險人(按即其時之行政院衛生署中央健康保險局)申
報其所提供醫療服務之點數(俾據以核付費用)之期限為二年,逾期保險人應不予支
付之規定,乃逕以命令規定公法上請求權之消滅時效期間,違反「法律保留原則」,
應不予適用。是以前開兩號解釋釋示:請求權之消滅時效,屬於憲法上絕對法律保留
事項,應以法律定之,不得委由行政命令規定,其理由同為:「時效制度對於法律秩
序之影響重大」。
    查如上之論理與本院釋字第四四三號解釋所確立之「層級化法律保留體系」(註
三)實屬一貫。蓋釋字第四四三號解釋所宣示之區分判準:「何種事項應以法律直接
規範(按即所謂「絕對的法律保留」)或得委由命令予以規定(按即所謂「相對的法
律保留」)……應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差
異」,實即「重要性」或「重大影響」標準也。釋字第四四三號解釋因系爭役男出境
處理辦法涉及人民遷徙自由之限制,乃試以憲法保障之基本權為例,說明應按「規範
之內容或法益本身」之重要性,區分為「絕對的法律保留事項」、「相對的法律保留
事項」與「非屬法律保留範圍之次要事項」(註四)。是釋字第四四三號解釋僅係就
憲法第二十三條所示之憲法上法律保留原則為例示性闡釋,並未否定基本權以外之其
他「重要」或「重大影響」事項(例如請求權消滅時效期間),亦得依其重要性之高
低,納入憲法上「法律保留」之範圍。此觀諸憲法第六十一條、第七十六條、第八十
二條、第八十九條、第一百零六條等規定(五院之組織皆應以法律定之),自明。為
免誤解,特提出協同意見書,說明如前。
註一:參見本號解釋理由書第一段:「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態
      ,及維持法律秩序之安定,與公益有關,且與人民權利義務有重大關係,不論
      其係公法上或私法上之請求權消滅時效,均須逕由法律明定,自不得授權行政
      機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之,始符憲法第二十三條法
      律保留原則之意旨(本院釋字第四七四號解釋參照)」。
註二:參見全民健康保險法(民國一○○年一月二十六日修正公布)第六十二條第二
      項:「前項費用之申報,應自保險醫事服務機構提供醫療服務之次月一日起六
      個月內為之。但有不可抗力因素時,得於事實消滅後六個月內為之」。
註三:參見吳庚、陳淳文,《憲法理論與政府體制》,頁 52-54(民 102  年 9  月
      初版)。
註四:參見釋字第四四三號解釋理由書第一段:「……若僅屬與執行法律之細節性、
      技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生
      不便或輕微影響,尚非憲法所不許……」。

 

 

 

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